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编者按
做好新时期扶贫工作，打好脱贫攻坚战，要提高对问题本身的认识，完善和创新政策措施，从助力贫困劳动者增收入手，聚焦机会、能力、努力、权益和保障，加强公共管理服务，激励个人勤奋努力，建立解决问题的良好机制，确保在解决问题的同时不产生新问题，实现精准扶贫、精准脱贫，提高政策措施的合理性，提高稀缺资源配置效率，提高减贫效果的可持续性。
■秦中春
扶贫问题是世界性问题和历史性问题。党的十八大以来，习近平总书记站在时代发展和战略全局的高度，针对减贫形势新变化，在扶贫开发顶层设计上提出了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。在扶贫实践中，各地区、各部门、各单位按照中央的部署要求积极探索创新，涌现了一批好典型、好经验、好做法。然而，在精准扶贫、精准脱贫战略的具体实施过程中，也出现了一些主观和客观上的定向偏差，引发了一系列需要高度关注的新情况和新问题。
做好新时期扶贫工作，打好脱贫攻坚战，要提高对问题本身的认识，完善和创新政策措施，从助力贫困劳动者增收入手，聚焦机会、能力、努力、权益和保障，加强公共管理服务，激励个人勤奋努力，建立解决问题的良好机制，确保在解决问题的同时不产生新问题，实现精准扶贫、精准脱贫，提高政策措施的合理性，提高稀缺资源配置效率，提高减贫效果的可持续性。
一、做好新时期扶贫工作既是经济要求也是社会要求还是政治要求
新中国成立以来，国家在解决贫困问题方面取得重大成就，实现了几亿人口的脱贫增收致富奔小康，全国已经整体上进入小康社会。党的十八大以来，党中央对脱贫攻坚作出新的部署，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号，脱贫攻坚取得显著成绩。2013年至2016年4月间，每年农村贫困人口都减少超过1000万，累计脱贫5564万；贫困发生率从2012年底的10．2％下降到2016年底的4．5％；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。
党中央确定的中央统筹、省市负责、市县抓落实的管理体制得到了贯彻，四梁八柱的顶层设计基本形成，各项决策部署得到较好落实，各方面都行动起来了。这些工作在实践中已经形成了不少有益经验，但由于越往后贫困难度越大，剩下的大都是条件较差、基础薄弱、贫困程度较深的地区和群众，在既定时间节点要完成脱贫攻坚任务也是十分艰巨的。习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时提出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，加强基层基础工作，把握好扶贫攻坚的正确方向。
习近平总书记强调，干部群众是脱贫攻坚的重要力量，贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫攻坚的主体。换言之，如何从贫困群众入手，更好推进扶贫脱贫工作，从根本上解决贫困问题，需要解放思想，提高认识，改革创新。
随着我国经济社会发展进入新时期，贫困问题既是经济问题，也是社会问题和文化问题，还是政治问题，做好扶贫工作意义重要，任务紧迫。
一是保持经济增长的需要。按照世界银行的标准，我国从2010年起已从一个中低收入国家转变为中高等收入国家，经济增长速度和投资回报率有所回落，国家经济实力、产业就业结构、城乡人口结构、城乡居民收入水平和资源要素禀赋发生变化，特别是农民工成为稀缺资源，全国很多地区出现了企业“招工难”与农民“找工难”并存的新情况。进入“十三五”时期以后，这一情况更加明显。2014年12月召开的中央经济工作会议首次提出和全面阐释“经济新常态”。贫困产生的一个重要原因是劳动就业不充分，通过做好扶贫工作，可以在更大的空间和范围优化配置和充分利用劳动力这种稀缺资源，为保持经济持续快速增长提供重要支撑。
二是促进社会发展的需要。现代社会是高效率、民主、文明和法治社会，在从传统社会向现代社会的转型过程中，社会结构可能从金字塔型转变为马拉松赛，产生所谓的“社会断裂”现象。贫困是产生这一问题的重要根源。由于历史原因和政策缺陷，中国目前的社会发展在某种程度上就存在这种“社会断裂”。同时，贫困可能产生代际循环，是社会矛盾产生的根源。做好扶贫工作，要深入基层、深入群众、深入社会解决问题，将缩小人与人之间的差距，弥补“社会断裂”，促进社会发展。
三是提升文化建设的需要。如何对待贫困问题，涉及人的灵魂，关系精神文明建设，具有文化内涵。社会主义和共产主义之所以令人向往，一个重要原因是因为它关心和重视劳动群众的利益和疾苦，能从根本上解决贫困问题。做好扶贫工作，是社会主义的本质要求，可以在实践中建设精神文明和发展共产主义，提升中国在全球化发展竞争中的文化软实力。
四是实现政治稳定的需要。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授曾说过：穷人和富人之间的收入悬殊不仅是一个国家的不幸，也将最终令富人不安，因为在人类历史上贫穷总是动乱的温床。贫困问题的发展会形成社会冲突，产生革命种子。扶贫是世界性的难题和国际合作的重要主题。联合国在1945年成立时就把“消灭贫困”写进了庄严的《联合国宪章》。然而，半个多世纪过去了，伴随世界各国经济的增长，全球贫困却依然严重。作为世界大国，中国目前经济社会发展较快，有条件在扶贫方面带头努力，力争到2020年全面解决绝对贫困问题。做好扶贫工作，关系中国共产党的执政能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是贯彻落实共享发展新理念和化解社会矛盾冲突的重要内容，是加强和改进党的领导和建设维护安定团结的政治局面的重要内容。
二、打好脱贫攻坚战的前提是要提高对“贫根”的认识并对症下药
我国现阶段的贫困问题既复杂又简单，打好脱贫攻坚战必须首先把“敌人”搞准，明确主攻目标。所谓敌人，就是“贫根”或“穷根”，也是真正的问题所在、贫困的原因排序和贫困的分布与结构等。所谓主攻目标，就是实行问题导向，要有针对性地解决问题，确保在解决问题的同时不产生新问题，以解决问题的实际效果检验扶贫工作成败。
在现代社会，贫困是一种可统计的经济现象和可观察的社会现象，对贫困的统计考察一般以家庭为单位衡量，贫困的外在表现的主要特征是家庭收入低以及家庭财产少，其中家庭收入是一个流量概念，一般需要深入调查分析才能得出判断，而家庭财产是一个存量概念，一般需要通过实地考察才能得出判断。随着经济社会的发展，在市场经济条件下，人们的收入来源是多元化的，财产形式是多样化的，家庭贫困的具体标准和表现形式是不断变化的。
在实践中，不同时间、不同空间和不同人员所讲的贫困问题客观上存在很大差异。因此，对贫困问题的界定需要引入时间、空间、类型等边界条件，对贫困问题的原因分析需要慎重、理性和完整，在此基础上制定出台政策措施。这种界定和分析关系重大，是制定实施扶贫脱贫政策的“最先一公里”，必须引入顶层思维，有理论联系实际，能“接地气”、拓展视野和讲逻辑一致。
从理论上讲，贫困问题的外在表现有绝对贫困问题和相对贫困问题，形成机制有收入型贫困问题和支出型贫困问题，内在机制有要素贫困问题和贫困陷阱问题。相对贫困是长期存在而无法消除的贫困问题。绝对贫困是在某一特定时空条件下存在且可以消除的贫困问题。收入型贫困问题是家庭收入不足，区域稀缺资源配置效率低，个人缺劳动创收机会、就业能力、勤奋努力、发展资源、技术资金、政府监管服务等。支出型贫困问题是支出负担过重，存在病残、上学、宗教、灾害、突发因素、经营失败等，家庭收不抵支乃至存在较大负债。
贫困陷阱是发展陷入低收入均衡状态而靠一般的经济措施很难解决的贫困问题。要素贫困是主要采取一般的经济措施特别是要素投入等就有可能解决的贫困问题。在实践中，贫困问题有个人贫困问题和公共贫困问题。公共贫困问题是由于区域性自然环境条件恶劣、语言障碍、宗教信仰、敌情干扰、人力资源弱势、基础设施不健全、公共服务不完善、经济管理体制改革滞后等形成的大规模、大比例人口的贫困问题。个人贫困问题是由于个人勤奋努力不够（懒惰）、知识增长不够（文盲）、积累投资不够（不储蓄）、信仰宗教（禁忌约束多）、生活负担过重（医疗、教育）等形成的个体性、家庭性的贫困问题。在现实生活中，贫困问题产生的原因往往既有个人原因，也有公共原因；既有经济因素（包括产业就业、投入回报不足等），也有非经济因素（包括自然环境、语言宗教、家庭社区和文化教育问题等）。
从公共贫困看，贫困的最主要原因是劳动不足。这种不足具体可以深入分解为劳动参与率不足（受地理区位、劳动技能等限制生产季节性强、就业不充分、劳动时间少）、劳动生产率不足（以低效率的务农等劳动为主、劳动质量低、知识性劳动比例低）、劳动收入不足（从业行业和单位经营效益低）、劳动再生产储备不足（吃光用光）等四个层次。解决贫困问题是复杂的，有的依靠个人努力是可以脱贫的，有的仅仅依靠个人努力很难脱贫或者在短期内根本脱不了贫，因而需要引入国家和社会的力量。同时，解决贫困问题也是简单的，就是要实行劳动当头、知识为先、有所积累，重点围绕创造劳动就业机会、参加勤奋努力劳动、充分稳定劳动、提高劳动技能、提高劳动生产率和搞好劳动收入分配等做文章、想办法和干工作。
我国解决贫困问题的总体政策是要坚持劳动增收，实行个人的归个人、公共的归公共，个人的职责是要积极努力、勤奋劳动和创造性工作，国家的职责是在有限政府框架内办事并把事办好，主要负责解决公共贫困问题，这项工作的性质是组织提供公共管理服务。
三、打好脱贫攻坚战的根本是促进农业人口转移和加强人力资本投资
在解决贫困问题上，美国获得诺贝尔经济学奖的两位发展经济学家提出的理论观点和政策主张至今仍然是有价值的，也是根本之策。一位是阿瑟·刘易斯，他提出了现代经济增长理论和二元经济模型，指出经济增长由三个内因（人的勤奋努力、人的知识增长和人的积累投资）和两个外因（人口资源环境和政府制度）决定，其中人的努力是经济增长的前提和基础，最伟大的增长发生在人们看到了经济机会并愿意精神振奋地抓住这些机会的社会里面；制度很重要，制度促进或限制经济增长取决于制度对人的生产性努力所提供的保护、为专业化所提供的机会以及所允许的经济活动的自由；人的知识是重要的，这种增长既取决于关于事物和生物的技术知识，也取决于关于人以及人与其同胞的关系的社会知识；人的积累投资重要，经济增长理论的中心问题是要理解一个社会从储蓄为5％变为12％的过程以及伴随这种转变而来的在态度、制度和技术方面的一切变化；政府是重要的，但政府也有可能失败，这种失败既可能是由于政府做错了事，也可能是由于他们做得太少，还可能是由于他们做得太多；大量劳动力从低效率的传统农业部门向现代经济部门转移，优化了稀缺资源配置，提高了劳动者收入，促进了宏观经济增长，会形成新的经济结构。
另一位是西奥多·舒尔茨，他提出了改造传统农业和人力资本投资理论，指出农业对经济增长的贡献是巨大的，发展中国家的农业虽然落后但是有效率，传统农业的问题是不能通过现有资源的再配置提高农业生产率，除非引入新的生产要素；农民像其他人一样是有理性的；资本不仅包括作为生产资料的物，而且应该包括作为劳动力的人；现代经济发展的关键因素不是物质资本，而是人的生产技能，对人的能力投资收益率要远远大于对物的投资收益率；对农民进行人力资本投资是重要的，投资的形式包括教育、在职培训和提高健康水平等。
目前我国贫困人口多，国民经济和社会发展还处于发展中国家阶段，工业化、信息化、城市化和农业现代化尚未最终完成，农业农村经济增长空间有限，而二三产业和城市化发展很快，在政府扶贫工作重点上要进行适当聚焦，在扶贫思路上要坚持把促进农业人口转移和加强人力资本投资作为根本之策，久久为功，持续用力。解决贫困问题是需要较大投入的，这些投入包括财物、人力、技术、管理、时间等，这种投入无论对国家对单位还是对个人都是一种稀缺资源，不是天上掉下的，而主要是人的辛勤劳动创造出来的，在投入和使用过程中有成本有代价，必须强调提高稀缺资源配置效率、投资回报率和可持续发展能力。
同时，在现代社会，国家的性质是有限政府，国家可以直接支配的资源和国家的行政能力都是有限而宝贵的，加上信息不对称，对由国家负责办的事必须有所取舍、科学决策、统筹兼顾、抓住关键、精心设计、明确边界、讲究方法和规范合理。现阶段扶贫工作的主攻目标是解决公共贫困问题，对解决个人贫困问题要进行分类分级；在政策措施上必须在促进农业人口转移和人力资本投资上有大手笔，同时也需要在小措施、多渠道上着力；重点解决绝对贫困问题，同时也要解决相对贫困问题；注重解决贫困陷阱问题，同时也要解决要素贫困问题。
四、在有关政策设计和工作安排上要加强公共管理服务和激励个人勤奋努力
在党中央、国务院领导下，目前我国的扶贫工作正在全面深入推进，但这项工作本身具有复杂性、长期性和战略性，要真正解决问题仍然任重道远。打好脱贫攻坚战是“十三五”期间中央对全国做好扶贫工作的总体要求和统一安排。由于各地情况千差万别，对不同层次、不同地区、不同部门和不同人口，所要解决的具体问题及解决问题的途径方式是不同的。同时，随着宏观经济的不断增长，今后人民生活水平还会提高，这场战争不大可能是速决战和歼灭战，而很有可能是持久战，需要探索提高扶贫标准和解决相对贫困问题。因此，在有关政策设计和工作安排上，必须提高认识，更新观念，着眼长远，讲究科学，进一步梳理和解决问题，把国家和社会有限的资源用好、提高效率和提升效果，努力形成良好稳定的发展、扶贫和脱贫机制。
一是要完善和创新政策设计，加强中央和地方公共管理服务。在现代社会，劳动是创造财富的主要源泉，解决贫困问题的根本途径是关心贫困群众、促进劳动增收和改善人民生活，内在机制是优化配置社会稀缺资源、提高劳动参与率、劳动生产率和劳动者福利。贫困问题可以细分为机会缺乏、能力不足、努力不够、权益不正和保障不力等五大问题，其中机会问题与地理区位、宏观经济、产业发展、宗教氛围等有关，能力问题与语言基础、教育制度、培训系统、学习习惯等有关，努力问题与政策制度、个人家庭、民族宗教等有关，权益和保障问题与公共政策、企业发展和政府监管等有关。解决这些问题，党委、政府责任重大，要坚持劳动创造财富理念，千方百计创造高收入就业机会，促进贫困群众积极参与劳动、提高劳动技能和质量、深化劳动合作分工、提高劳动生产率和劳动者收入报酬。中央要坚持实行市场经济体制，搞好宏观调控，大力发展有质量、有效益和有竞争力的现代化产业，保持国民经济持续快速健康发展，这是保证就业和扩大机会的基础，同时还要牵头推动解决一些特殊区域和特定部门所不能解决的贫困陷阱问题，深入推进农业劳动力向外转移和农业转移劳动力市民化，协调解决部分农民群体语言障碍、技能缺乏、不会学习、宗教影响、就业歧视、同工不同酬、住房与社会保障不完善等重大公共问题。地方要拓展思维框架，区别于简单的给钱给物，从贫困群众入手，以人文关怀的精神构建工作体系，对人、家庭和区域进行摸底调查、建立联系帮扶和社会支持网络，将贫困问题深入分解为机会缺乏、能力不足、努力不够、权益不正和保障不力等五个维度，逐一进行诊断界定，因地因人制宜，推动易地转移、力量建设、精神激励、加强保障和监督管理等相结合，完善政策措施和工作安排，提高工作有效性和合理性。
二是激励劳动者个人勤奋努力，建立帮助发展的脱贫阶梯。现代社会是高效率、民主、文明和法治社会，对个人的勤奋努力、知识增长和积累投资要求很高。这种勤奋努力、知识增长和积累投资是国家和社会所不可替代的。在政策设计和工作安排上，各级党委、政府要大胆探索，引导和推动贫困群众和贫困地区自信、自强、自立，转变观念，打破封闭，抓好“补课”（勤奋努力课、知识增长课、资本积累课）和“治病”（懒散病、文盲病、短视病），勇敢地面向市场，抢抓机会，加强学习，敢闯敢干，劳动增收，改善生活，全面发展，依靠自身力量早日脱贫。针对一些特殊地区由于地理区位偏僻、国语尚未普及、宗教影响很大、敌情扰动和以务农为主等在经济发展上已经掉入“贫困陷阱”和在社会发展上存在“社会断裂”的问题，要创新扶贫方式，严格控制人口数量，大力提高人口质量、素质和能力，统筹经济、社会和政治工作，既要以经济手段应对贫困，也要以社会改造来抵御贫困，重点培育有效率的现代化组织和社会服务网络，实行有人管、有人帮、找得到、能用上、逐步引导、渐进发展、一步一个台阶，打破“贫困陷阱”，弥补“社会断裂”，建立阶梯式发展扶贫工作体系。
三是探索公私合作共同富裕之路，形成良好稳定的社会秩序。在解决扶贫问题上，我们有条件、有信心走一条具有开创性的现代化扶贫道路，为世界扶贫事业作出自己的独特贡献。在政策设计和工作安排上，就是要实行有保留、有取消和有修改相结合，在公共政策中引入时空条件等，明确各种参与者的权责利边界，探索公私合作共同富裕之路，在经济增长、扶贫济困和共享发展上建立形成良好稳定的社会秩序。基本思想是从人入手，加强公私合作分工，实行责任分解，个人主要解决人的勤奋努力、知识增长和不断积累问题，国家和社会主要解决公共贫困陷阱问题，建立参与式扶贫机制，各自在力所能及的范围内发挥作用，有限责任、各尽所能、各取所需、相互包容。具体内容是对现有的扶贫政策和工作进行深入总结提升，包括在指导思想上要明确消除贫困是社会主义和共产主义的本质要求、脱贫致富贵在立志、发展是摆脱贫困帽子的总办法、扶贫攻坚成败在于精准、民族地区是主战场等，在工作组织上要加强党的领导促进合作分工，在工作目标上提高劳动收入实现共同富裕，在工作内容上要强调精神脱贫、智力扶贫、精准扶贫、内源扶贫、生态扶贫，建立健全扶贫工作管理体制，社会合力构建大扶贫格局，打好扶贫攻坚战等。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员、研究员、新疆维吾尔自治区党委农办副主任）
主 编丨毛晶慧 编 辑丨高珂
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