生态文明体制改革以来，特别是新《环境保护法》实施和环境保护党政同责体制推行以来，环境监管的作风总体硬朗了很多，环境保护的成效也明显得到体现，但是环境监管的形式主义并没有得到根本解决，有的是由一种形式转为另外一种形式，有的却更加深入。

　　国研视点常纪文

　　环境保护形式主义导致环境污染和生态破坏

　　2015年1月，史上最严的 《环境保护法》实施；2016年1月，实施大气污染联防联控和重点污染天气应急制度的 《大气污染防治法》生效。这两部法律对企业规定了信息公开、淘汰落后生产工艺、排污许可等严格的环境保护法律义务，引进了环境民事公益诉讼制度，设置了按日计罚、行政拘留、限产停产等严厉的法律责任，对监管失职的地方政府有关领导人规定了引咎辞职等严格的法律责任。中共中央、国务院发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行），对环境保护工作不力的地方党委、政府及其有关部门进行追责。不仅对单位，还对生态破坏、环境质量退化或者环境污染事件负有监管职责的个人，追究党纪、政纪甚至法律责任。2016年1月，中央启动了中央环境保护督察制度，一大批企业受罚，一大批不作为、慢作为、轻作为和胡作为的地方党政领导干部被追究责任，在全国范围内纠正了很多地方不符合绿色发展的行为。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布 《生态文明建设目标评价考核办法》，对各行政区域的绿色发展每年进行评价，且每五年进行考核。对于考核不合格的，追究责任。

　　按理说，政策和法律编制了这么严密的法律义务和法律责任网络，企业不敢再违法违规，地方党委和政府也不敢再懈怠，环境质量应当得到迅速的提升，但是最近的现实情况却不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季节，为了保护京津冀地区的大气环境质量，很多地方实施错峰生产方案，一些企业被限产或者停产，损失巨大。在2016年3月上旬和中旬召开的全国“两会”期间，环境保护部的正副部长们带队，亲自到京津冀大气传输通道的重点城市进行专项督查，大气环境质量暂时得到明显改善。但是“两会”之后，供暖季节结束，雾霾卷土重来，京津冀地区再次遇上黄色甚至橙色预警。也就是说，严格监管空气质量就好，放松监管空气质量就差。这说明，形式主义是导致部分区域严重雾霾的原因之一。

　　环境保护形式主义的具体表现

　　生态文明体制改革以来，特别是新《环境保护法》实施和环境保护党政同责体制推行以来，环境监管的作风总体硬朗了很多，环境保护的成效也明显得到体现，但是环境监管的形式主义并没有得到根本解决，有的是由一种形式转为另外一种形式，有的却更加深入。甚至中央环境保护督察组下去，也遇到形式主义的软抵抗。2017年初，环境保护部部长陈吉宁也指出，有的地方搞形式主义，有的地方搞“一刀切”的应付主义。形式主义在实践中呈现以下几类表现情况。

　　一是文山会海，到基层检查“走过场”。

　　地方每年都会迎接一些评价、考核、督察，有的在实践中探索或者“学习”，形成了一套应付办法，就是以文对文、以会对会，以下文代替工作的部署落实、以开会代替领导的工作重视、以地方党政领导到企业特别是好企业摆拍一下代替现场的检查督促、以罚款代替责令企业整改。结果，环境质量继续超标、生态环境继续恶化。上级若来追责，地方会说，我下了文、我开了会、我也去了企业，因此我没有责任。结果，肇事企业因为无法向其他企业推卸责任，最基层的监管人员因为无法向下再推卸责任，就成了大家眼中的“替罪羊”。由于地方党政主要领导不重视，即使监管部门采取“五加二”“白加黑”的方式工作，也难以保证不出现环境污染违法行为和环境污染事件。

　　二是治理和管理作假，应付监管与考核方法众多。首先是企业污染物排放监测数据作假。根据环境保护部督察组的反馈，2017年1月以来，很多地方的企业环境监测数据造假，有的通过监测软件作假，有的通过检测设备作假，有的采取检测方式作假。由于基层环境保护部门专业性不强，在现场发现不了问题，所以企业数据作假的现象反弹。其次是环境质量监测数据作假。2016年，为了应对环境质量考核，西安市两个环保分局就卷入了大气质量监测数据作假的事件，在环境保护部和公安部的直接干预下，几名责任人被刑拘。在此事件的警示下，地方环保部门环境质量监测数据作假的情况少多了。若在全国尽快建立统一的生态环境监测网络，此类事件应当会更少。再次是企业治理污染作假。有的企业，等监管人员来了就开启环境污染治理设备，若监管人员走了就关闭治理设施；在重污染天气期间，有的企业本应限产却不限产、本应停产却不停产，仍然开足马力生产。这反映出地方平衡经济增长和环境保护工作的能力非常有限。

　　三是目标考核放松，问题追责不严。

　　按照设计的目的，环境保护考核本应当成为督促地方党委和政府加强环境治理和环境管理的重要手段，但是在一些地方，上级对于下级行政区域的严重环境问题 “睁一只眼、闭一只眼”，下级汇报工作时，多说好、少说差，多说努力、少说目标实现情况；作检查时，成绩说一大堆，涉及问题却“轻飘飘”。如2016年，中央环境保护督察组反馈，河南郑州2015年的环境质量不达标，年度考核却合格。考核走形式主义，虽然上下级政府和有关部门人人欢喜，但是却损害了老百姓的权益和地方可持续发展的能力。《生态文明建设目标评价考核办法》设计了每年一次的绿色发展评价和五年一次的目标考核，由于地方党政首长的任期一般为2—3年，如果不建立明确的前后任责任分割机制，中央花大力气建立的评价考核机制就会落空。值得指出的是，2016年1月，中央环境保护督察制度开始实施，副部级领导和正部级领导带队代表中央去地方督察；2017年初，环境保护部的部长和副部长带队到地方开展专项督查，至今已经处理了数千名党政官员，数千名企业负责人和其他责任人员被行政拘留甚至刑事拘留。但是从统计数据来看，被处理的干部层级仍然偏低，大多是乡镇和区县级部门的工作人员，处级领导追责得少，地厅级及以上的领导被追责的更罕见。即使追责，也是诫勉谈话的多，记过以上的处分少。其实，环境问题的严峻性与市县党政主要领导的政绩观直接有关，对地方党政领导高抬贵手，却对部门与乡镇的干部追责必然导致两个现象，一是地市级领导未必真正重视环境保护督察工作，有的认为中央环境保护督察不过如此，是“纸老虎”，这样会导致环境保护的压力从上到下层层衰减。二是部门和乡镇工作人员是市县党政领导执政思路的具体实践者，被处理心里不服，挫伤了执法队伍的积极性。

　　四是遇上困难绕着走，不敢于作为、不敢于担当。首先，有的上级环境保护部门把难管的事推给下级环境保护部门，如把一些管坏了的行政审批或者许可下放给下级部门，有的把本应由自己履行的执法监管职责推给下级部门。表面上看，是上级重视下面，而背后的现实考量是现在追责严厉，上面不敢担责，把下级当“替罪羊”。由于市县级特别是县级环境保护部门能力不足，难以承担一些技术性很强的许可和监管工作，必然导致不作为或者不敢作为的问题。在现实中，基层的老百姓会批评环保部门不办事、不服务，而基层环境保护部门只能忍声吞气。由于基层环境保护部门既应接受本地的党政领导，也应接受上级的业务指导，因此出现工作两难和两头受气的现象，如何平衡各方面的关系而不是一心严格执法就成了基层环境监管者不得不考量的因素。其次，一些上级政府或者部门的环境保护政策和工作部署不接地气，缺乏可实施性，而下级不敢得罪上级，导致一些工作流于形式，甚至出现一些面子工程。结果，真正应当引起重视的问题没有解决。再次，干活的人少，围观的人多；实地监管的人少，动嘴督察和监督的人多；上面的人多，下面的人少；上面的专业素质高，下面的专业素质差；上面的设备全，下面的靠眼睛看、鼻子闻和手指头摸，使监管能力呈现倒金字塔的配置结构，好的法律、好的政策、好的决策、好的改革措施和好的科研成果，很难切实落实到下面特别是最基层。此外，还有一些环境保护部门四处抢权，而自己的责任田却在荒废。

　　五是监管由一个极端走向另外一个极端，对环境保护和促进经济增长都不负责任。以前，一些地方环境保护部门不负责任，完全听命于地方保护主义，不执法、慢执法、轻执法。自从2016年中央启动环境保护督察活动后，一批不作为、乱作为、轻作为的地方工作人员特别是环境保护部门的执法监管人员被追究责任，有的甚至被追究刑事责任，在全国范围内震慑了不依法行政的行为。自此，官员为了自保、不被处分或者不进监狱，一些地方政府特别是监管部门开始转变执法思维，由地方保护主义转向“官员保护主义”，如应当批准的许可，不予以审批；对可以轻罚款的企业予以重罚款；对可以整改的企业，不帮助扶持而责令停业甚至关闭；在重污染天气，不论是否达标排放一律关停。这些简单粗暴的做法，不仅伤了地方经济增长的元气，也损害了环境保护工作的可持续性。这也是对党和政府工作的极不负责任。总的来说，这种简单粗暴的消极执法监管行为，东部地区要少于中西部地区。

　　此外，有的部门因为环境保护主责不明显，或者逃避监管责任，对于环境保护工作口头上重视，对于部门配合和协调总是避重就轻、不狠抓落实，成为环境保护工作的冷眼旁观者。很多学者和地方官员反映，尽管有中央和地方的支持，环境保护部门目前仍然是环境保护的单打独斗者。

　　（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）