在环境保护的监管体制方面，应编制权力清单，建立“尽职照单免责、失职照单追责”的制度和机制；在环境法治的主体结构方面，要进一步发挥所有国家治理主体的环境保护作用；在环境保护的法制建设方面，要按照生态文明体制改革要求改造现有的环境法制。在环境保护的科学决策方面，要推行科学决策和民主决策，从源头预防环境问题的产生；在环境监管的能力建设方面，要开展领导人才的优化和监管人才的专业化工作；在国家环境治理的方法方面，要解决监管有效性的问题；在区域环保责任的落实方面，要奖惩分明。
国研视点
常纪文
环境保护形式主义产生的原因
除了一些地方经济和社会发展能力不足以外，环境保护形式主义产生的原因还有如下方面。
一是责任与权力不匹配，不仅身心疲惫，还杜绝不了违法。
按照环境保护法律法规的有关规定，地方人民政府对本地区的环境质量负责；按照中央的要求，地方党委和政府对本地区的环境工作负责。为了对环境保护工作进行专业管理，国务院和地方政府设立了环境保护部门。按照《环境保护法》的规定，环境保护部门是对生态环境保护进行统一监督管理的部门。在实践中，地方环境保护部门就成了地方党委和政府所依托的环境保护牵头部门和兜底部门。但是这个牵头和兜底，是与环境保护部门本身的定位和职责不相符的。环境保护部门对于一些关键的事项，如产业结构调整、违法企业的关闭等，是没有监管权的。由于一些结构性的环境问题是宏观调控不当造成的、一些环境问题是地方政府不责令关闭企业造成的、一些环境问题是区域城市规划与管理不当造成的，还有一些环境问题是部门之间不协调造成的，对于这些问题，环境保护部门因为无监管权力，而其他部门旁观，因此难以有大的作为。譬如一些地方反映，由于环保部门介入不了宏观决策，缺乏统一监管的手段，因为被动地成为了地方粗放式经济增长的助推者、发展计划目标的远望者、城市基础设施的旁观者，最终成为社会责骂的首选者。一旦出事，地方环境保护部门和分管环境保护工作的地方领导，就难免成为追责的对象。目前形成了一个怪圈，一旦环境问题被曝光并被上级责成查处，地方党委和政府的第一反应就是处理环保系统的干部。
二是激励约束机制不健全，严格执法的人难以得到重用。
在环境保护的实践中，出实招、严格执法的地方领导干部，虽然对中央的生态文明政策负责、对地方的绿色发展负责，但是往往容易得罪地方，有的甚至被地方戴上不顾大局、阻碍经济和社会发展的帽子，在地方难以得到提升。而一些处理事情老到的领导干部，善于与上级打“太极拳”，上面强调时下面抓一抓，上面松时下面放一放，有的甚至为企业和下级政府或者部门通风报信，他们因为善于保护地方环境污染者和生态破坏者的利益，往往容易获得地方的认可和提升。更有甚者，有的干部怕自己担责，不管下面有无监管能力和条件，就把职责放权给下面行使，出了事情由下面“背锅”。久而久之，地方的这种干部激励倾向就带坏了队伍、带坏了作风，破坏了地方可持续发展的能力。有的干部甚至为了地方的利益和面子，亲自造假。2016年西安市两个环保分局为了环境监测数据好看，竟然对国控大气环境质量监测站点动手脚，后来被严肃追责。
三是基层信息难以为上面真实掌握，上级的文件或者部署冒进、不接地气，或者相互矛盾，基层难以落实。
目前，中央和省级部门分工很细，但是工作部署一到基层，上面的千条线就由乡镇的一根针来牵着。上面的文件有的没有考虑基层千差万别的实际情况，不考虑基层财政的承受能力和工作能力，缺乏可实施性；有的脱离发展阶段搞环境保护冒进，对基层没有补偿措施，让基层接受不了。地方既要发展GDP、解决行政事业单位吃饭的问题，又要保护环境，由于能力不够，工作常常处于两难境地，逐渐形成了应付上面工作部署和绩效考核的经验。有时，各部门下发的文件，由于视角与方法的不同、要求与目标也不同，基层难以适从，只能各自应付。由于监管信息共享机制目前还不顺畅，国家和省级监管部门的人少，不可能延伸到基层的每个角落，对出现的问题很多发现不了，即使及时发现，也鞭长莫及，除非引起社会的强烈关注。也就是说，基层的真实信息难以为上面全面、及时、准确地掌握。
四是监管能力和监管功底不足，导致出现不会管和管不了的现象。
环境保护“上头热、中间温、下头冷”，除了基层党委和政府因为发展不足不重视环境保护的原因外，专业化能力不足也是一个重要的原因。基本功不扎实，区县和乡镇是短板，跟不上改革的步伐和节奏。有的区县环境保护监管人员不足，有的区县和乡镇专业水平欠缺，不会管的现象突出，即使到了现场，也难以发现问题，环境保护大检查全覆盖的质量不高。即使发现了问题，也因为缺乏专业思维，难以及时解决问题。基于此，一旦出现环境问题，有关部门的领导和地方党政领导就会因为党政同责被追究责任。基于此，要实现党政同责，必须实现基层监管人员的专业化。有的市县环境保护部门仍然靠监管对象上缴的排污费来发工资，监管缺乏公平和公正性。要保证环保部门依法监管、尽职履责，必须尽快、全面推进省以下环境保护监测监管垂直管理体制改革，从上面一揽子解决经费保障问题。
五是社会治理结构不均衡，技术服务机构和社会组织的作用没有得到充分发挥。
在国家环境治理结构中，技术服务机构和社会组织具有不可替代的结构性作用，不仅可以监督政府，还可以通过提供专业化服务，协助政府发现问题、解决问题。但是在现实中，技术服务机构和社会组织的作用有待进一步发挥。如新 《环境保护法》实施后，社会组织监督企业的积极性一度很高，但是现在却有些回潮，因为他们发现，监督个体的企业不如监督政府依法行政管用，而现在，有关的立法缺口并没有打开。因为一些社会组织的曝光促使了一些环境问题的解决，导致社会组织在一些地方开展活动更加困难。在一些地方，一些社会组织的成员在巡查中受到人身威胁。加上一些社会组织发育不成熟，采取对抗式而不是合作式的工作方式，导致社会监督难以发挥预期的作用。
六是制度不健全，出现一些监管空白或者不愿意、不敢监管的现象。
对于监管职责，法律法规的规定比较宏观。但在法律法规的具体实施中，会遇到千差万别的具体情景，在条文上难以看到针对性的明确答案。而相当多的地方目前还没有建立全面的环境保护权力清单，地方党政领导之间的领导责任和部门之间的监管责任也没有明确区分，就会出现一些监管空白，出现部门协调和互动机制不健全的问题。由于职责不清，环境监管一旦出事，就会相互推诿。对于监管空白或者监管交叉领域，如有部门政策红利，大家都愿意管；如没有部门政策红利，大家都不愿意管。对于一些问题，如果有的部门主动担当、介入监管，一旦出现问题，就可能被追责，因此很多部门都不愿意主动监管。另外，很多企业有着纷繁复杂的社会关系，严格执法可能得罪人，不利于部门工作的开展和个人的前途，也不利于监管部门大胆监管。基于此，一些地方的党委和政府工作不实，以下文来替代具体的工作推动和监管，各部门也纷纷效仿、层层发文，一直到居委会、村委会不能向下发文才停止。由于缺乏狠抓落实的机制，中央的生态文明改革部署难以及时落实到基层。
七是地方利益关系错综复杂，一些追责要求没有得到严格实施。
首先，对于失职的地方政府官员，《环境保护法》规定了引咎辞职的法律责任。但该法实施两年多，很少听说县（区）长、副县（区）长以上的干部引咎辞职的现象。再如中央环境保护督察组代表中共中央、国务院下去督察，其权威堪比中央巡视组，在严峻的环境形势面前，这么高端的督察组织形态理应打一些环境保护不作为的 “大老虎”，但是从追责的情况来看，处理的大多是牵涉关系层面不高的低阶官员，对于县级特别是地厅级领导干部，因为牵涉的层面更高，被处理的数量不多。即使是追责，往往是“高高举起、轻轻落下”。一些地方干部反映，地方环境问题的出现，是与县以上地方党委和政府的态度和部署有关的，如果不打他们的板子，会导致权责不匹配，不利于维护中央环境保护督察制度的严肃性。尽管有了中央环境保护督察制度，环境保护部在2017年3月至4月开展的大气环境专项督察，还是发现大量企业弄虚作假，如环保部通过对京津冀地区的18个城市的督察发现，2017年3月16日以来，多地都存在“散乱污”企业或企业群违法违规复产情况。甚至在一些地方，连中央环保督察组下去督察时，都敢造假，可见地方保护主义根深蒂固。这说明，中央环境保护督察和环境保护专项督察工作下一步要打 “大老虎”。其次，党政同责的制度建设尚须加强，特别是环境保护部门以外的其他部门的问责制度建设不足，一些部门事实上成为中央环境保护督察工作的看客，而不是参与者。此外，一些地方每年开展的环境保护考核多年不敢揭短，导致地方环境保护工作形式主义蔓延和深入。
如何破解环境保护的形式主义
形式主义害干部、形式主义坏作风、形式主义损环境、形式主义误经济，一句话概括，就是形式主义损害生态文明建设和改革。为了破解环境监管形式主义，建议采取以下几个方面的措施。
第一，在环境保护的监管体制方面，应编制权力清单，建立“尽职照单免责、失职照单追责”的制度和机制。
一是建议国务院出台各部委办局的环境保护权力清单，特别是明确各部门的监管失职责任，界定政府部门的监管责任与企业的主体责任，不能混淆；中共中央、国务院联合出台指导地方党委和政府环境保护权力清单的编制指南，明确上级党委与下级党委、上级政府与下级政府的关系；各省级、市级和县级党委、政府、人大、政协和司法机关，借鉴甘肃省的经验，按照中央要求分级联合出台环境保护权力清单，特别是界定地方党委书记和其他常委的责任，界定地方行政首长和副职的职责，形成党政同责、一岗双责、失职追责的体制、制度和机制，利于在统一之中又形成职责清晰、相互衔接的分工职责体系，为环境保护部门单打独斗的尴尬局面解困。建立权力清单有利于规范各级党委和政府的运作，防止相互推诿和滥权的现象，解决多头执法、无人执法、无人负责的现象，改善地方和部门工作作风，为市场主体营造良好和清晰的监管制度化氛围，减少职权不确定性导致的腐败现象。
二是为了防止一些部门变成只拿大棒的执法部门，建议在权力清单的编制之中，给环境保护、工业信息、发展改革等部门增设如何帮助地方和企业发展资源节约型和环境友好型经济的职责。
三是建议借鉴 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的做法，明确规定“尽职照单免责、失职照单追责”，区分过错责任与其他事件，给地方党政领导和监管部门松绑。只有这样，才能促使地方环境保护部门放下思想包袱，敢于监管、敢于作为。
第二，在环境法治的主体结构方面，要进一步发挥所有国家治理主体的环境保护作用。
一是要发挥环境监测、环境治理、环境影响评价、环境政策和法律咨询等技术服务机构的作用。对于企业环境保护和政府环境监管能力落后的地区，应当采取政府和企业购买社会技术服务的模式，减轻企业负担、提升监管能力。
二是在一些领域推进企业环境污染的强制性保险，推进保险公司和金融机构加强能力建设，对其服务的企业开展第三方评估和监督作用，弥补政府监管和企业内部环境管理的不足。
三是借鉴 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的规定，设立环境行政公益诉讼制度，进一步发挥社会组织监督地方政府的作用，促进依法履职。
四是明确中央环境保护督察组在环境法治中的主体地位，在环境保护部设立常态性的中央环保督察办公室，在针对各地的定期督察空档期发现并解决环境保护问题；加强部门协调，充实国家发改委、工信部等在中央环境保护督察中的角色，连动地解决地方环境保护问题。
第三，在环境保护的法制建设方面，要按照生态文明体制改革要求改造现有的环境法制，特别是衔接党内法规和国家立法的规定，衔接环境立法的规定和现行司法解释的创新性规定，让中央的生态文明体制改革的措施在国家立法层面有支撑。
一是一些现行立法，很多仅在第一条立法目的之中简单写“建设生态文明”，而对于改革的一些具体举措，如排污权有偿使用和排污权交易、环境保护PPP机制、生态文明建设目标评价考核、统一的生态环境监测网络、民事和行政公益诉讼制度的改革、中央环境保护督察、环境保护专项督察等，要么没有涉及，要么仅有原则性的涉及，不利于生态文明建设和改革的规范化、制度化和程序化，难以为地方遵守生态文明视野下的环境保护要求提供有效的规则体系。为此，建议全国人大常委会和国务院法制办加强生态文明系统、深入的法制化工作。
二是建议中央各部委办局发布生态文明体制改革和推进文件之前，中央深改组有关工作组加强审查，促进部门改革的协同性。
三是修改刑法，把数据造假、闲置污染治理设施、拒绝环境保护检查等环境违法行为入刑，予以严厉打击，营造守法的良性氛围。只有改造了国家立法，协调了部门之间的改革措施，才能为中央环境保护督察和环境保护专项督察等工作的顺利开展奠定国家层面的法制基础。
第四，在环境保护的科学决策方面，要推行科学决策和民主决策，从源头预防环境问题的产生。
建议中共中央、国务院联合出台《地方党委和政府科学和民主决策办法》，促进地方各项事业科学和民主决策，促进地方坚持绿色发展、科学赶超、全域统筹、生态引领、城乡一体、特色发展，通过生态惠民、生态富民的措施激发各方积极性，让地方领导一代接着一代干，使经济持续稳定向前发展，使产业结构调整和优化升级有基础、有动力、有能力，让社会和市场主体有投资和发展的稳定感和信心，防止地方领导“乱拍板”导致的投资浪费和环境污染问题，为地方留下环境监管困难的尾巴。
第五，在环境监管的能力建设方面，要开展领导人才的优化和监管人才的专业化工作。
一是建议中共中央、国务院联合制定《党政领导干部公开选拔、交流和培养办法》，加强各级党政领导干部的公开选拔工作，把一大批具有创造力和政策实施能力的优秀干部选拔到更高的领导岗位上来，有利于形成能干事、更能干成事的经济和社会发展氛围，有利于形成良好的国家治理环境。这对中西部地区尤其重要。对于中西部地区，要从东部沿海地区和北京等大城市公开选拔一些懂经济、懂科技、懂环保、懂安全生产、懂法治的中高级干部。
二是促进东部地区官员到中西部地区挂职或者交流任职，促进西部地区官员到东部地区挂职，更好地优化中西部地区的领导干部结构，促进东部地区和西部地区的发展思想和领导方法交流，促进环境保护和经济发展的协调统一。
三是加强基层环境保护部门特别是西部地区环境保护部门的人才建设和能力建设，用激励政策引进专业化干部、稳住专业化干部，并开展终身的职业教育，解决不能管和不会管的问题。
第六，在国家环境治理的方法方面，要解决监管有效性的问题。
一是要修改《行政诉讼法》和有关环境保护的法律，授权社会组织针对地方政府和有关部门提起环境行政公益诉讼的制度，既弥补中央环境保护督察制度非常态性不足，也遏制地方政府懒政的地方保护主义问题。
二是要依靠现代科技和健全的制度发现违规、解决违规，如依靠信息化，可以保证监管信息的准确性，弥补现场巡查和监测发现违法的或然性不足。
三是中央环境保护督察要抽查地方环境执法的信息系统和案卷，解决不作为和轻作为的问题，维护环境执法的公平性，特别是解决针对国有企业执法普遍偏软的问题，解决针对小、散、污企业执法的不作为问题。对部门开展督察，解决部门之间配合、协调不够和对地方指导不充分的问题。
四是在年度绿色发展指数评价和部门环境保护专项考核的基础上，在两年一次的中央环境保护督察制度的基础上，建立积分制性质的追责制度，即中央环境保护督察和在环境保护部组织的专项督察中，如果在一年内两次发现同一类型问题的，要自动追究地方党政主要领导的责任；对于一年内四次发现问题的，建议地方党政领导引咎辞职。
五是开展中央环境保护督察和环境保护部的专项督察的阶段性第三方评估，完善制度，更好地发挥其作用。建议中央环境保护督察组下一步要更加敢于碰硬，追究一批地厅级和省部级领导的生态环境保护责任。
第七，在区域环保责任的落实方面，要奖惩分明，让地方切实重视环境保护。
一是对于资源环境承载能力出现黄色以上预警的区域，建议根据预警级别分别实施相应期限的区域限批或者项目审批冻结，对开发区域采取严格的土地供应、区域开发信贷等限制措施，采取惩罚性的财政转移支付和通报措施。区域限批或者冻结期间整改，制定最严格的产业负面清单和污染物排放标准、节水标准、环境保护税或者排污收费标准等，制定错峰生产和特定时段的限产、停产方案，减少污染物的排放；造成生态破坏的，应按照主体功能区的定位，限期制定生态修复方案和划定生态红线区的方案。对于环境保护年度考核不合格的，实行一票否决制，地方党政领导不得提拔或者平级交流到更加重要的岗位上；出现生态环境重大损害的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》追究责任，且责任要从重。
二是对于黄色以上预警区域，省级党委和政府要派出督导队伍进行为期两年的综合督导，增强其发展的内生动力，帮助这些区域走出环境保护与经济发展的困境。预警区域如果在限期内脱离预警的，则给予财政奖励。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
