【在中国现代化过程中，既要维护传统文化这个根基，也要注重选择和做大做强基本社会政策项目，增强国家认同以及治理能力】
□贡森
许多发展中国家由于在国家构建上的失败导致发展受阻。国家构建既是国家新制度的创建和已有制度的强化（Fukuyama，2004），也是国家治理能力得以赋予、提升或恢复的过程（Roberts& Sherlock，1999）。本文从这两种视角来理解一些国家通过社会政策项目进行的国家构建。所选择的案例包括英国的国民卫生服务、美国的社会保障、德国的社会保险、新加坡的居者有其屋以及日本和韩国的教育均等化制度。基于这些案例研究，本文认为中国应当从国家构建的角度优化社会政策项目，促进国家现代化。
英国国民卫生服务：国家的象征
2000年，英国时任首相布莱尔认为，国民卫生服务是联合王国的一个统一力量，是体现英国核心价值的最佳实践，是英国的名片。2012年奥运会开幕式上，英国骄傲地向全世界展示了其国民卫生服务。布莱尔之所以这么说，是因为国民卫生服务是一项公民权利，即英国的每一位合法居民，无论生活在英格兰、苏格兰、威尔士或北爱尔兰，都可在需要时免费享受几乎同等质量的卫生服务。过去30年来，英格兰的国民卫生服务体系试图以各种准市场化提供方式来改善服务效率；在苏格兰，国民卫生服务体系始终坚持传统的服务供给方式。尽管两个区域在提供方式上存在很大差别，但是英国每个地区的卫生服务待遇几乎是一样的。
通过国民卫生服务体系中家庭医生的守门作用，英国政府可以获得整个疆域内的最新人口信息，这些是国家治理和基本公共服务的关键性信息。
一些英国媒体和保守政客对其国民卫生服务制度抱有负面看法，中国有些专家学者也附和这些观点。然而事实上，国民卫生服务制度的国际表现十分优异。更为重要的是，它得到英国公众及专业人员认可。国民卫生服务被公选为英国在20世纪仅次于二战胜利的伟大事件。在我们接触的英格兰卫生服务管理者和专业技术人员中，很多人对该地区卫生服务提供的市场化做法感到很不舒服。
美国社会保障：强化联邦政府权威和促进全国统一市场形成
正如一些学者（徐晓新、高世楫、张秀兰，2013）总结的那样，美国联邦政府自19世纪60年代开始逐渐参与到社会保障领域，这个领域传统上是私人慈善和地方政府的领地。联邦政府的干预是从退伍伤残军人保障项目开始的，并经两个明显的社会政策创新阶段得以扩展。一个是20世纪30年代的“新政”，社会保障法案得以通过；另一个是20世纪60年代的“伟大社会”，它增加了一些针对穷人的项目。
随着美国社会保障的演化，美国人权范围从公民权利和政治权利扩展到经济社会权利。这一扩展帮助人们接受和认可联邦政府，也带来其职能的拓展，尤其是在经济社会领域。同时，这也强化了政府的财政和行政能力（Skocpol，1992）。这一进程重新界定了公民和联邦政府的契约关系，也重塑了州与联邦的关系。因而，一些学者（比如，徐晓新、高世楫、张秀兰，2013）认为，美国社会保障的演进过程也是其国家构建过程。
美国由于其独特的建国历史而具有高度地方主义传统。然而，要形成一体化市场又呼唤一个强大的全国性政府。社会保障的发展历史改变了美国人民对公民内涵的认识，这一概念从社区层面向地方层面进而向整个国家层面延伸。社会权利的整合与扩张，有利于强化人们的国家认知。此外，不断增加的社会保障责任也赋予联邦政府动员和分配更多的财政资源，创建和强化相关联邦组织和专门机构。结果，行政网络慢慢地渗透到公民日常生活的各个方面。作为联邦政府的一项基础性职能，社会保障增强了联邦政府管理和服务公民的能力，也促进了美国社会和谐。
德国社会保险：统一国家的重要补充举措
在19世纪80年代和90年代，俾斯麦建立了世界历史上第一个社会保险制度。他当时的计划是建立一项由联邦政府机构管理的、统一的国家制度（DeSwaan，1988）。这一想法遭到地方主义和独立派的强烈反对，俾斯麦被迫在立法方面采取了灵活立场。最终的妥协是，在国家层面出台统一法令，但由各行业基于社团主义分别管理其社会保险。尽管以行业为基础的管理是碎片化的，但它也削弱了地方分裂倾向这个新生国家面临的最大挑战。俾斯麦首相没能实现国家统一管理的理想目标，但退而求其次，新建的社会保险制度帮助削弱了南部分离主义。
从中世纪开始，德国一直分裂为数百个城邦，各个地方都有各自的税收政策和货币，跨地区的货物交换必须交付道路桥梁通行费。1834年，德国关税同盟成立，这是打破跨地区经济税收障碍的首次努力。俾斯麦首相坚定推进国家统一，他采取了军事、政治、经济和社会措施来排除地方分裂。因而从国家统一来看，他在社会领域的制度建设是整个统一进程的一部分，是为了巩固新生国家。
新加坡的居者有其屋：社会整合与治理的重要平台
新加坡在20世纪50年代获得国家独立后，新加坡政府没有遵循英国模式来推进基于税收及保险缴费的国民卫生服务和社会保障制度，而是创立了中央公积金制度，通过强制储蓄方式满足居民家庭的基本需要。在演变过程中，这一制度逐步将保障重点放在住房上。1955年立法通过的中央公积金最初旨在提供一种退休保障。其设立是立足于促进自立、传统的家庭支持系统、勤俭节约、积极工作和非通胀的经济增长等国家社会经济发展的基本理念基础之上的(San，2004)。多年来，中央公积金的使用范围逐步扩展，可用于帮助满足住房以及医疗和教育需要，实现国家社会、经济和政治目的。当然，有人批评新加坡长久以来在社会福利体系中过于重视住房（Phang，2007）。
如同有的学者（San，2004）指出的，新加坡国家构建中的关键支柱应是1969年的“居者有其屋”计划。该计划旨在帮助工薪家庭购买受补贴的公共住宅，一项重要的举措是允许他们从中央公积金中提款和借贷。这是中央公积金首次扩大支付范围。对于这一计划的政治经济动机，时任总理李光耀做了很好的注解。他说，“我首要的长远计划就是要让每一位公民与这个国家及其未来的命运相依。我想要（建立）一个居者有其屋的社会。我看到了那些低租金公寓所在街区与那些自有住房所在街区之间的强烈反差，前者使用不当和得不到很好修缮。我确信，如果每一个家庭都有自己的住房，国家就会更稳定⋯⋯我相信所有权的意义对我们这样一个没有共同的、没有深厚历史根基的新社会是至关重要的。”
确实，新加坡的总设计师及随后的决策者赋予公共住房计划许多功能。它不仅向所有人保证支付得起住房，也防止了新加坡普通家庭遭受私有住房资产泡沫所带来的不利影响——这一现象在东亚经济体中是相当普遍的，还有益于促进不同族群间的社区和谐、巩固传统大家庭关系。1970年，新加坡居民的住房自有率是29%，2004年上升到93%。虽然新加坡和香港一样，都有快速上升的资产泡沫，但它对普通家庭的社会影响在新加坡要比在香港要小得多（Yueh，2014）。面对大量移民和多种族的社会，“居者有其屋”计划在新加坡社会的形塑中扮演着十分重要的角色（Phang，2007）。在公共住宅计划项目下，公共建造的小镇的设计和分配，都整合了不同收入和种族的人群，防止低收入者聚集或形成贫民窟。住房政策还被用来支持家庭功能发挥，不鼓励个人（无论是老人还是年青人）独自生活。此外，房屋类型一直作为家庭财富多寡的标志，进而成为财政性福利和社会福利分配的一种依据。
（作者为中国国际发展知识中心常务副主任）
