政府执行力的强弱事关政府能否通过具体的政策贯彻落实国家意志、服务人民群众以及提升政府行政效能。政府的公信力也必须要通过政府的执行力得以树立。增强政府执行力要求在科层结构中能够形成横向和纵向部门间的合力，防止形成“矩阵陷阱”，使制定的政策能够最大程度落到实处。
宋雄伟
党的十九大报告中明确提出要“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。政府执行力的强弱事关政府能否通过具体的政策贯彻落实国家意志、服务人民群众以及提升政府行政效能。政府的公信力也必须要通过政府的执行力得以树立。增强政府执行力要求在科层结构中能够形成横向和纵向部门间的合力，防止形成“矩阵陷阱”，使制定的政策能够最大程度落到实处。简而言之，增强政府执行力也就是提升政策执行力。
政策执行中科层结构中横向与纵向的“矩阵陷阱”
马克斯·韦伯指出，科层结构中组织的重要特点是非人格化，即在科层制中的有序结构中，按照制定的规章制度办事，横向和纵向职能部门之间倾向于互相合作、有机协调、不苟私情、不寻私利，完成组织任务和目标。然而，事实上，政策执行中的科层结构间的关系是相当复杂的，并不是像韦伯所描述的那样，天然是一个整体，不会产生内部的撕裂。正如有学者研究提出，政策在执行过程中会遇到具有不同行动特点的科层部门，在目标、激励和约束存在较大差异的情况下，政策执行过程面临的是高度分化的科层组织结构，并产生相应的摩擦，并导致政策的最终走样。政策执行的重要主体是科层结构中的组织。组织复杂性对于政策执行的影响源于多元组织形成的联合行动体以及由此而产生的复杂性关系。从组织自身的视角来看，组织本身与执行之间的因果关系是以组织理论为基础，而组织的复杂性和组织运转失灵是政策不能被有效执行的原因。从多元组织行成的联合行动体来看，组织间关系聚焦多元行动者联合行动复杂性的问题，形成垂直网络和水平网络两个分析维度，关注行动者之间的府际关系与水平合作关系对执行结果的解释力。
（一）纵向分析维度的府际关系“陷阱”
垂直网络维度主要关注府际关系与执行绩效的因果关系，解释为什么同一政策有不同的执行结果。不同的府际关系中，地方政府或遵从、或变通、或对抗，因而有不同的执行结果。从组织内部运作机理角度研究组织与执行的关系，组织控制功能和管理的弱化，自由裁量权与自主权导致的组织权责的分化，政策目标欠缺共识、政策制定与执行功能模糊不清，欠缺解决执行者之间利益冲突的议价妥协机制是执行失败的重要原因。
主要表现及原因有：一是基层普遍出现的政策选择性执行现象，认为上层决策与基层自主性需求之间的矛盾是国家政策不能完整有效施行的根本原因。二是认为中央决策层对政策成功的影响有限，政策目标的实现在很大程度上取决于地方执行结构中的个体行为者的技巧。三是认为政策信息在各层级政府的传递与转换的影响不同，各地方政府有不同的政策偏好和组织能力，相应地，对中央政府政策所施加的激励与约束的回应方式不同，进而导致了政策执行的多样性。从官僚组织结构的本质着手，政策信息在组织中是如何传递、解释和转换的，认为新的政策信息与官僚组织旧的“标准作业程序”之间的差异导致了政策目标和执行结果之间的鸿沟。四是认为政府内部的考核机制设计在很大程度上促进了基层政府间形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础，导致了目标替代，形成基层政府的“共谋现象”。共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计，特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。
（二）横向分析维度的政府部门间关系“陷阱”
水平网络维度关注同一层级政府部门之间的合作关系对执行绩效的影响。科层结构中的组织都会努力地保持自己的自主性，如果进行跨部门合作，则意味着组织要牺牲他的一部分自主性，从而失去对于结果的可预测性，并担心因为可能的失败而遭受潜在的惩罚和牵连。在中国跨部门协同同样面临着不小的阻力，而这与部门利益的自我扩张和保护是息息相关的。部门利益的另外一种形式是权力和资源，利益追求采取“保护存量”和“扩张增量”两种基本形式。此外，跨部门协同需要“合作文化”的支撑，呼唤部门对于合作的积极态度、真诚的信念、追求共同目标的承诺以及充分的合作能力。然而，现实中，跨部门合作面临在伦理观念层面和组织结构层面的制约。伦理观念层面主要关注部门公共价值的缺失，部门利益高于整体利益，奉行“本位主义”，具有内输入和封闭性的自循环体系特征。组织结构层面主要涉及到职能权限缺乏明晰界限、部门职责交叉、权责不对称、多头决策和管理等现象较为突出。
为了有效地达到组织目标，人们在正式组织框架内提出了各种有关分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。然而，大量实践证明，正式组织在演化变动的运行过程中，并不总是按照人们的理性设计运行，而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。科层结构中的组织间关系亦是如此，组织中横向部门间的关系，往往因利益不同、价值观迥异，或信息不对称，而陷入科层结构中的“矩阵陷阱”，形成“资源分割”“权力分割”和“信息分割”，造成执行梗阻问题。
引入作为治理的协商民主，打破“矩阵陷阱”
作为治理的协商民主包含以下三个层次：一是作为民主治理的制度安排。能够有效地规范权力行使，推动社会各界可以就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策中进行充分、民主、平等、真诚地协商讨论。二是作为民主治理的理念。强调公共治理和政策实践中社会公众的真正参与，在这种公共生活中，治理是以民主真实性、更好的公共理性与公共政策的合法性等非效率性价值为取向，以公共协商为实现路径的一种治理方式。三是作为民主治理的技术，用偏好转换的方式，通过平等、有序的对话，讨论和辩论，帮助组织间，或者组织与个人间达到形成理解的相互尊重，或者“共识”的过程。在公共领域内，多方力量之间就分歧和冲突进行对话，通过相互不断说服，持续互动的过程，最终实现偏好的转换，从而推动组织间更好地合作，或者个人对于组织更强的认同，并转而进一步支持组织的政策安排。组织间协商的必要性表现为国家权力机构之间、政府部门之间（横向和纵向）缺乏良好的沟通协调机制以及统一有效的决策制定和实施机制，进而使政府责任能力大幅削弱。
组织层面的协商至少应该包括：一是组织内部的文化、价值观，以及信息管理等；二是组织间的互动，包括组织结构的融合、财政资金的分配以及团队的合作和分享。组织与个人层面的协商包括：一是作为组织中的个人对社会公众提供公共服务过程中的行为；二是组织对于个人关于绩效目标的设置以及组织责任的分担。
（一）优化纵向间中央和地方间的关系，提供激励相容机制
作为治理的协商民主的引入还可以提供政策执行强大的激励结构，最优化纵向中央地方关系之间的相容关系，充分考虑这些广泛存在于各种正式和非正式规则之中的制度背景以及它们对不同政策主体所产生的激励结构。激励结构的错位，容易引发学者们所归纳的“共谋现象”，在面对无法完成的目标和强大的激励(惩罚)压力，基层政府只能通过共谋行为来应对。例如，上级政府在制定目标时急于出政绩而提出不切实际的目标，在制定政策和下达任务时没有考虑到执行的成本和困难程度，共谋行为便易发生。这种共谋现象，还可以表现在地方政府在纵向间关系中采用非正式的方式敷衍参与，象征执行，甚至包括采取暗中调整、消极抵抗，最终引发“集体无行动”的“准退出现象”。
因此，有效激励设计的基本前提是，设计者必须对组织激励与人们组织行为之间的关系有着深入了解。正如有学者论述，任何一项执行绩效高、政策行动者行为意愿强烈的政策背后“都一定有与之相对应的强大的激励和提供这些激励的制度安排”，即激励是影响政策执行多样性的决定因素和内在源泉。只有激励相容，中央和地方政府才能形成政府间关系的稳定，推动组织间整合各种资源，形成中央和地方政府冲突性低、明晰性强的政策，进而形成政策执行合力。中央和地方在互动过程中，通过协商式对话解决相互间的冲突，特别就政治激励（干部考核指标、行政发包等）和经济激励（经济、财税等政策）的政策内容进行互动和谈判，实现利益的平衡和妥协。通过作为治理的协商民主，设计合理的激励机制，甚至是制度安排，防止激励过度或者迎合激励的现象发生。注重中央和地方在政策制定和政策执行过程中达成共识的互动对话过程，基于各自的利益预期展开一系列不断参与的连续性互动，不断试探对方意图并使得自身意图为对方所领会和施行的互动过程，进而领会对方意图，逐渐形成双方都能接受的共识。随着对话进行，双方通过多回合互动，政策内容的重要程度和政策意图越发清晰，利益相关方的信息分布也趋向对称，产生对于双方都正向的激励强度，从而推动中央和地方政府作出相互促进的行为选择。
（二）构建横向间的结构性协商和程序性协商机制
引入作为治理的协商民主，可以使相互冲突的不同执行主体得以调和，并促使其采取持续的联合行动以达到政策目标，既可以不断调整规范组织间的正式制度和规则，也可以利用非正式的互动和协商，形成一个良性互动的过程，它强调多元执行主体间的系统动态性、自组织协调性和组织间合作的稳定性。
从结构层面来看，任何组织都不会拥有实现政策目标的所有资源，为了实现自己的目标，组织之间不得不交换资源，必须从其他组织和群体中获得资源，因而产生了协作的动机和意愿，建立资源共享的制度安排。在资源交换过程中，占优势资源的组织会保留自由裁量权，并运用这种权力主导组织间关系和资源分配，并导致占支配地位的组织在游戏规则范围内运用策略来主导交换过程。
作为治理的协商民主引入能够构建横向组织部门间的结构性协商机制和程序性协商机制，促进横向部门间的伙伴关系形成。在结构层面中的资源交换过程中，通过推动跨部门的协同，搭建组织载体和对话平台，在制度上推动更加公平的资源交换对话，构建一种结构性的协商机制。在横向组织间的跨部门合作中运用结构性协商机制实现资源整合和政策整合（一方面实现人力、物力、财力等实体性资源的优势互补和聚合效应；另一方面通过交流与共享，实现知识、信息、技术等资源的协同增效），建立一种跨越不同政府职能部门的真正伙伴关系。同时，构建程序性的协商机制，重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等。在动态的对话互动中，程序性协商机制有利于使组织间的关系趋向于自愿的协商合作，组织间更加了解彼此需求，形成基本共识，对合作产生积极态度，进行合作的可行性评估和预判，以及在合作过程中有更强的协同能力。避免组织间关系的人缘化，正式制度和规则被非正式关系而破坏的现象出现。总而言之，构建结构性和程序性的协商机制有助于通过组织间的互动，及由此形成的潜在相对相力相互作用的结果，进而有可能压缩强势组织的自由裁量权，达成资源交换的相对平等。
（作者单位：国家行政学院政治学部）
