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报告要点
◆若美国国会未能及时上调债务上限或通过预算案，美国政府或将面临关门危机
若美国国会未能及时上调债务上限和通过预算案，政府或将被迫关门。为了让政府“有钱可用”和“有权花钱”，特朗普需敦促国会尽快上调债务上限和通过财年预算案。若国会未能及时完成上述工作，政府或将因缺乏资金而被迫关门。1976年以来，因总统和国会未能就支出达成一致，美国政府共关门18次。
历次美国政府关门期间，市场避险情绪趋于升温，风险资产或趋走弱；由于美国政府关门带来的更多是“一次性”冲击，它对市场的影响时间或相对有限。1976-2013年的数据显示，美国政府关门期间，避险情绪趋于升温，黄金和大宗商品趋于上涨，而美股和美元趋于下跌。美国政府关门后的较短时间内，随着总统与国会不断尝试通过谈判重启政府运转，市场情绪将逐步得到修复，避险情绪开始降温，黄金和大宗商品趋于回落，而美股和美元趋于反弹。与其他资产的表现不同，10Y美债收益率在美国政府关门前后未显示出明显变化规律。
为了让美国政府“有钱可用”和“有权花钱”，特朗普需敦促国会上调政府债务上限和通过新财年预算案。若国会未能及时完成上述工作，美国政府将无法正常运转，进而面临关门危机。回溯历史，美国政府曾多次因缺乏资金而被迫关门。美国政府历次关门均对金融市场造成一定冲击，但整体影响时间相对可控。
为避免关门，国会需上调债务上限、通过新财年预算案
债务上限和新财年预算案分别决定了美国政府的“借钱能力”和“花钱资格”。首先，债务上限决定了美国政府的借贷能力，即美国政府能够通过债券融资获得的最大资金规模。在债务上限的要求下，政府预算案（或持续决议案）规定了政府在每项财政开支上能够投入的资金规模。比如，政府在医保支出上能投入多少财政资金，在基建投资上能提供多少资金支持。综合来看，美国政府在借钱规模上受债务上限限制，而具体的花钱方式又需预算案授权。
作为特朗普而言，他需要首先敦促国会上调债务上限。在解决债务上限问题后，为了让国会及时、顺利通过政府预算案，特朗普或需“让步”——调整原始的预算案以争取民主党议员支持（比如，平衡军费和社会保障支出），或直接放弃正式的新财年预算案，而选择继续推行临时性的“持续决议案”（参照美国2016-2017财年）。若特朗普未能与国会合作，成功上调债务上限以及通过政府预算案，美国政府或将被迫关门。回溯历史，2013年9月，美国国会和总统奥巴马未能就医保法案中的医保费用支出时间达成一致，国会随后拒绝通过新财年预算案和提高政府债务上限，美国政府因此被迫关门16天，并陷入“技术性”违约局面。
1976年以来，美国政府多次因缺乏资金而被迫关门
1976年以来，美国政府一共关门过18次，关门的主要原因是总统和国会未能及时就政府支出达成一致。由于美国政府支出项目繁杂，代表政府的总统和国会之间时常因某项政府开支产生矛盾。比如，1978年9月，民主党总统卡特否决了国会（同样由民主党把控）通过的一项公共工程拨款和国防议案，政府随之关门11天；1982年12月，共和党总统里根否决了国会希望增加公共建设投入的计划，政府随之关门3天；1995年12月，民主党总统克林顿否决了国会要求政府预算方案必须基于国会预算局所提供数据的提议，政府随之关门21天。综合看来，一旦总统和国会在某项政府支出上无法及时达成一致，美国相应的政府部门也将因资金短缺而被迫关门。
一旦美国政府关门，它将对社会和经济产生一定负面影响，具体分析如下：
1）部分政府部门关门，职员被迫休假、且无法获得薪酬。政府关门期间，约80万的政府“非核心部门”职员将被强制休假，且法律不保护他们薪酬得到追溯支付；约130万政府“核心部门”员工在政府关门时将继续工作，但其薪酬会被延期支付。
2） 部分经济数据延后发布，影响市场对经济的判断。关门期间，政府编制的经济数据（如劳工部就业数据等）不得不无限期延后发布，影响市场对经济形势的判断。
3） 经济增速将被拖累。一方面，政府关门后，因无法及时获得薪酬，美国政府职员的私人消费支出将受拖累；另一方面，政府关门还可能影响私人部门信心，进而影响其投资等经济活动。根据美国联邦预算委员会的测算，美国政府每关门7天，GDP增速将被拖累0.1%-0.15%。
历次政府关门后，风险偏好趋降，但影响时间相对有限
1983年-2013年的市场数据显示，美国政府关门对金融市场造成的更多是“一次性”冲击，影响时间相对可控。其中，美国政府关门期间，美股和美元趋于下跌，黄金和大宗商品趋于上涨；政府结束关门后，美股和美元将由跌转涨，而黄金和大宗商品趋于下跌；政府关门前后，10年期美债收益率变化无明显规律。
具体数据方面，在1983年至2013年美国政府历次关门期间，标普500指数和美元指数平均下跌0.2%和0.1%，黄金和大宗商品平均上涨0.7%和1.5%；政府结束关门后的10天内，市场走势趋于大幅逆转，标普500指数和美元指数平均上涨1.7%和1.2%，而黄金和大宗商品平均下跌1.3%和2.9%。与其他资产表现不同，10Y美债收益率在政府关门前后并未显示出明显变化规律。
【本文推送内容节选自长江研究已发布报告，报告原文请见2017年8月23日发布的研究报告《财政困局即将来袭，特朗普能否闯关成功？》】
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风险提示
美国国会未能及时上调债务上限或通过政府预算，美国政府被迫关门。
研究报告信息
证券研究报告：财政困局即将来袭，特朗普能否闯关成功？
对外发布时间：2017年8月23日
徐骥 邮箱：xuji@cjsc.com.cn
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