学者观察 黄昕 刘立峰

　　美国PPP发展情况

　　美国曾经有超过3000家私人企业经营着5.2万英里的收费公路。通过与私人部门合作，美国政府修建了第一条跨越东西海岸的铁路，私人部门还较多地参与了民用水和电网的初步建设。但是，长期以来，美国各级政府更多地承担了提供公共服务的职责，对基础设施建设投入了大量财政资金，这也限制了对PPP模式的广泛使用。

　　美国PPP发展较为缓慢，每年推出的PPP项目有限。近两年，美国PPP发展明显提速。究其原因，一是因为持续的税收减让和政府支出导致财政赤字日益扩大；二是近年来移动互联网、电动车、新能源等技术创新催生了日益增长的通讯、交通、能源和环境需求，进而对基础设施的质量和效率提出了更迫切的要求。

　　美国PPP在不同行业的应用存在明显差异。1986年—2012年，就达到完成融资阶段的PPP项目而言，主要集中在交通运输（295个，占42.5%）、饮用水和废水处理（232个，占33%）和建筑（161个，占23%）三大领域。美国PPP的发展也存在区域差异。

　　在美国，由于PPP项目需得到联邦政府的资金支持，因此，联邦政府要对PPP项目进行监管。但是，联邦政府较少涉及PPP相关事务及其立法工作。PPP成文法由各州政府制定，而各州的PPP相关法律存在差异。截至2016年1月，有35个州已就PPP完成立法。在尚未落实PPP法律的区域之内，根据宪法所赋予的地方自治权或其他权力，地方的司法辖区在此类交易中享有很高的自由度。

　　在美国PPP发展过程中，联邦政府提供的三个融资工具发挥了重要作用：私人活动债券是免税的债务工具，由州或地方政府发行，其收入用于支持私营部门参与较多的项目；《交通设施金融和创新法案》信贷计划（TIFI A）向公路和公共交通项目提供长期、灵活的融资渠道；《水设施金融和创新法案》信贷计划（WIFIA）是由美国环境保护署管理的低利息贷款，主要支持

　　与饮用水和污水处理有关的项目。

　　美国PPP存在的问题

　　美国PPP发展过程中存在以下几个方面的问题。

　　1.政府发展PPP意愿不强。美国各级立法者和政府官员不愿意与私人合作方分享项目管理权限和项目收入。联邦法律禁止将收费道路收入用于老化的跨州高速公路重建PPP项目。行政管理和预算局（OMB）规定，曾获联邦扶持项目在进行私有化时，必须归还曾获扶持资金。此外，由于美国各级政府普遍使用利率较低的税收豁免债券，融资环境较为宽松，因此政府不愿意向民间投资者支付风险溢价，导致PPP发展缓慢。

　　2.政府财政支付能力不足。从PPP的实践来看，有相当一部分项目仍然需要政府付费或提供资金缺口补助。2001年—2015年，美国年均财政赤字率为4.8%，2009年一度高达9.5%。2007年—2015年期间，美国政府债务负担率由64%上升至106%，联邦财政已难以负担大规模的基础设施开支。地方政府作为基础设施投资的主体，财政状况也不乐观。对公私合作来讲，政府即便想做也是心有余而力不足。

　　3.缺乏切实可行的盈利模式。PPP模式不是政府付费就是消费者付费。长期的政府包办代替，使得美国消费者已经没有为设施付费的概念。长期免费的基础设施服务要收钱了，一定面临很多障碍和反对的声音。由于选举的承诺和压力，地方政府也普遍不愿意将公共服务转嫁给私人投资者。政府没有能力付费，消费者不愿意付费，外国投资者在美国的PPP项目中就找不到可行的盈利模式。没有盈利空间，中国的投资者进入将非常困难。

　　4.国家安全审查严格。2007年的《外国投资与国家安全法案》将关键基础设施纳入国家安全审查的范畴。由于PPP项目较多涉及关键基础设施，外国投资者对这些项目的投资很可能受到CFIUS的密切关注。由于地缘政治和意识形态等因素影响，中国企业还面临一些特有的障碍和不利因素，尤其是对电网、石油和天然气资源、海港的投资，美国政府和国会往往以国家安全理由进行阻挠。CFIUS的审查程序不透明、标准不清晰，随意性很大，通常采取个案审查的方式，大大增加了投资风险。

　　5.公众持怀疑甚至抵制的态度。有些美国民众对PPP持怀疑态度，尤其是当合作方来自于外国的情况下，他们担心美国的重要资产和基础设施被外国控制，担心外国公司要求设施使用者支付更高的使用费。一些PPP项目难以实施则是由于公共部门工会的阻力，他们不愿意看到由于私营部门拥有和运营公共设施而使原有的工作机会减少，因而阻止项目实施。

　　中国企业参与美国基础设施投资的情况

　　中国企业进入美国市场已经有了多年的经验。2015年，中国企业在北美签订承包工程合同额增长了73.6%，其中房屋建造为业务主流，涉及交通改造升级的新业务也开始出现。中建美国公司承建的亚历山大—汉密尔顿大桥、曼哈顿富尔顿交通中心等项目被美国业界广泛认可。2014年，中建美国有限公司完成了对美国Pl aza建筑公司的收购，使中建美国公司一跃成为全美最大承包商前50强。中国企业在美国基础设施领域的成功经验有助于推动双方的进一步合作。

　　但是，中国企业进入美国基础设施市场的深度明显不够。1990年—2015年，中国对美国交通基础设施行业的直接投资仅为1.79亿美元。中国远洋海运和中海集运最早进入美国市场，可是，在此领域中国对美投资仅占同期中国对美总投资额的0.3%。中国的工程承包企业大多采取传统合作方式，即采取“设计—招标—建设”（DBB）和“设计—采购—施工”（EPC）模式参与工程建设。在与当地政府共同参与项目经营和管理方面尚无案例可循。美国欢迎中国投资者参与美国基建，但是，中国企业深度参与机会究竟有多大仍然存在很大的变数。

　　中国深度参与美国PPP的策略

　　政府债务水平高，难以增加政府投入，又不愿意将公共项目转给私人投资者；对PPP不热心，又对外资限制多。这就是当前美国基础设施领域的现实，在这种情况下中国资本通过PPP模式实现对美投资有一定难度。

　　1.积极谨慎推进。中美在基础设施领域投融资合作有利于促进双向贸易和投资健康发展，对中美两国的关系有好处，因此，中方应鼓励企业通过PPP方式参与。但是，PPP涉及许多体制与政策问题，消费者能否接受更多付费的模式，公众和公会的疑虑能否打消，政府能否承受更多的债务和赤字。因此，中方应采取相对谨慎的态度，逐步适应当地市场和法规要求，推动公众观念的转变，创造适宜的发展环境，争取政府和民众支持。

　　2.实现政府间协同。加强中美政府在基础设施领域的政策协调，把PPP作为中美战略对话等双边合作机制的重要议题，指导项目实施。推进中美双边投资条约谈判，将基础设施投资纳入双边投资协议保护范畴。提高CFIUS的透明度，提供明确的标准，减少随意性。加强中美省州级政府互动，建议在中美两地轮流举办省州长论坛，同时，利用智库、商会、行业协会、NGO等“二轨外交”途径，提早参与项目前期设计过程，共同推动PPP项目合作。

　　3.加强资金支持。由于我国企业获得的政府资金支持、税收优惠及其他形式的补贴可能在其参与美国项目竞标时成为不利因素。因此，建议从国家外汇储备中划拨资金设立专项基金，基于商业公平性原则对我方参与的美PPP项目提供支持。鼓励政策性银行和商业银行增加中国企业对美PPP项目融资。争取PPP项目在美国境内或中国发行专项债券。在股权型支持方面，可考虑由中方主权基金牵头建立基础设施产业投资基金，一部分直接参与美方PPP项目，另一部分用于并购当地企业，培育商业伙伴，争取政治支持。

　　4.提升合作层次。研究表明，建设、运营、维护等环节的垂直一体化会产生协同效应，额外提升PPP总效益。转变传统的工程承包思维模式，结合中国的“走出去”战略和项目投融资优势，引导承包商或其关联企业参与PPP项目股权投资、进而参与项目的长期运营。探索SOT（建设期补偿—运营—转移）融资模式，在这种操作模式下，整个项目的资金来源涵盖了政府、私人部门和至少一个融资银行，减少了中国企业的融资难度，提高了项目成功可能性。

　　5.选择合作伙伴。美国不会轻易将等同国家命脉的基础设施，如电站、高铁等交给一家外资企业。因此，合资的形式对于中国企业适应当地政治和经济环境、项目管理以及回收投资等方面都有好处。选择具有可靠经验及信誉的当地工程和建筑公司合作从事PPP项目。民意拥护的公众人物和地方政府授权的经济发展非营利组织通常是利益相关者的沟通和协调中心，有很强的地方公共关系，是中国企业理想的本地合作伙伴。

　　6.创新盈利模式。在PPP项目投资与运营过程中，除充分运用传统的市政债券、交通和水利等政府信贷计划以外，还应不断拓展地方政府授予企业特许经营权模式，市县政府利用消费税、财产税等税收建立偿债基金模式，地方政府与企业合作连片开发项目周边用地等模式，形成基础设施项目可持续的商业运行模式，减轻政府部门的债务责任和风险。

　　7.明确合作领域。从区域上来看，中国企业应重点在开展基础设施PPP较多的西部和南部，尤其是佛罗里达、加利福尼亚、德克萨斯、科罗拉多和弗吉尼亚州扩大业务。交通运输PPP项目在美国PPP项目中占大部分，私人基金通过PPP模式大规模参与保障房的建设，越来越多的城市供水和污水治理采取PPP模式，这些领域应成为中国企业投入的重点。

　　8.建立合作中心。美国没有统一推动PPP的政府机构，这项任务主要由非营利组织如全国公私伙伴关系委员会（Nation? al Council f or PPPs）、市长商业委员会（The Mayor s Business Council）等来完成，权责利相对分散，难以实现对PPP项目的集约化管理。中国国家机关、驻美领馆等可与美方机构合作，联合设立中美PPP合作中心，为美国政府部门、美国金融机构、中国社会资本提供学习交流平台。

　　（作者单位：国家发改委投资研究所）