国研视点

　　社会发展的多元化大幅度提升了政府决策的难度和复杂性。我国政府亟须在全面深化改革进程中建立切实有效的公共政策评估机制用以提升重大决策的效率与科学性，其不仅将成为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的落地性环节，同时也是打造“中国特色新型智库”的重要着力点。

　　■李曜坤 田琳琳

　　当前，社会发展的多元化大幅度提升了政府决策的难度和复杂性。在此背景下，我国政府亟须在全面深化改革进程中建立切实有效的公共政策评估机制用以提升重大决策的效率与科学性，其不仅将成为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的落地性环节，同时也是打造“中国特色新型智库”的重要着力点。对于智库等第三方政策评估机构而言，通过建立符合我国国情的评估方法、指标体系、标准化流程以及决策咨询大数据等内容，将使评估过程成为国家科学决策体系中的必要性环节，以此进一步完善我国决策咨询制度建设。

　　公共政策评估是指评估主体根据一定的标准和程序，通过科学的评估工具与评估方法对于政策的必要性、可行性、成本收益及实施效果作出的综合判断与评价，其目的在于降低决策风险，提升政策实施效率，对不合理或不完善的政策立项与实施过程适时进行调整与改进，以及为新政策的制定建立理论依据和经验比对。公共政策评估工作在正式启动后将依次开展以下四项基本程序：一是明确独立性的评估主体；二是确定评估工作的原则与标准；三是运用一定的评估方法对政策方案作出具体评估；四是根据评估结果提出相应的建议和措施。

　　从国际经验看，一是成立专门、独立的评估机构或组织团体，保障公共政策评估工作的规范化和合理化。二是重视评估主体构成的多元化，建立基于利益相关者的多方参与机制，用以提高评估工作的民众参与度和公信力。三是注重评估工作的保障机制建设，将评估过程的核心事项进行立法，确保评估工作的权威性与约束力。四是制定评估实施方案，建立科学的评估方法与标准化的评估步骤。五是增强评估工作的透明度，保证公众对于政策评估过程的知情权，通过信息反馈机制降低政策实施风险。六是重视专业人才队伍的组建和选拔，通过教育培训、资格认证等方式，提升政策评估人员的综合素质与专业化水平等。

　　公共政策评估的定位与核心职能

　　公共政策评估从“评估主体权责化”“评估标准科学化”以及“评估技术规范化”等三个方面明确了公共政策体系中各要素之间的逻辑关联与互动机制，有利于建立职责明确的行政管理体制，提高政府宏观管理效率和水平，切实有效推进国家治理体系与治理能力现代化建设进程。

　　（一）把握政策实施效果、判断政策的质量与成熟度。公共政策评估是实施政策分析的有力工具，也是公共部门绩效管理过程中的重要手段。首先，公共政策评估有助于搭建政策实施的理论环境。对特定的公共政策开展评估工作，即是对于政策实施过程的各个阶段进行全面的考察与分析，进而判断政策目标的实现程度、政策措施的具体效果、政策执行中存在的实际障碍以及过程中的经验教训，以此系统性搭建相应政策的理论环境，提升政策实施质量，也为后续新的政策出台奠定良好基础。其次，公共政策评估有助于准确把握政策制定的战略方向。符合国家与地区发展的整体战略规划是公共政策制定与执行过程中需要考虑的核心问题，也是政策成熟度的集中体现。通过引入熟悉政策思路、具有领域权威性的第三方政策评估主体，有助于以相对独立的视角将总体政策与局部政策、宏观政策与微观政策、中央政策与地方政策等内容进行统筹评价，使其统一于整体战略规划布局，保持与国家、地区战略发展方向的一致性。再次，公共政策评估有助于切实保证政策内容的公共价值导向。满足公众利益是所有公共政策的根本任务。通过多元评估主体适时、有序参与，能够为具体政策涉及的目标群体、直接受益者和间接受益者提供表达自身想法和建议的平台，在吸纳公众意见基础上进一步明确政策价值，拓展政策认知的社会纵深性，增强政策信息的透明度，进而强化政策的公共价值指向。

　　（二）合理配置政策资源，增进政府管理效率，提升经济增长的活力与可持续性。在具体的政策实践中，一定环境下政府行政资源的有限性使得对其进行优化配置将成为保障政策实施效率的关键所在，评估工作则对于优化政策资源结构具有重要价值。首先，公共政策评估提升了政策资源配置的合理性与针对性。公共政策是政府分配资源的权威性决定，严谨、规范的评估过程能够通过对于政策价值的合理定位明确行政资源的阶段性投入重点，在此基础上确定优先顺序与结构比例，避免由于保守造成的投入不足以及由于冒进造成的投入过度现象，优化了政策目标与资源配比，借此进一步提升了政府的行政管理效率。其次，公共政策评估促进了不同部门之间政策资源的流动与共享。在社会问题日趋复杂、协同性增长领域日益增多的时代背景下，各类公共政策之间的关联性与协作性特征不断增强，公共政策评估机制的建立将有助于明确相关政策之间的融合要点，为不同领域行政部门提供合作路径，增进部门之间的理解、共识与互信，提升政策资源共享的范围和效率。再次，公共政策评估通过持续深化改革的目的指向，提升了经济增长的活力与可持续性。持续深化改革是维持经济平稳快速增长的重要基础。就国家与地区发展而言，不断提升的发展目标要求经济主体不断完成自身的新陈代谢，用更加健全的经济结构与制度结构支撑起新的增长模式。公共政策评估的目的与评价标准始终指向改革发展布局，注重分析和判定具体政策针对相应领域发展改革任务的意义和价值，从而进一步完善政策环境、优化社会分工结构，提升国家与地区经济增长的活力与可持续性。

　　（三）健全政策保障机制，增强政策的抗风险能力，促进社会平稳有序发展。信息化与网络化带来了社会变革的全面提速，使得未经统筹考量的公共政策往往难以有效化解相应领域社会矛盾，相反还可能制造出不少新矛盾、新问题，对于保障社会平稳有序发展提出了严峻挑战，有必要通过引入公共政策评估机制对此加以改善。一方面，公共政策评估有助于建立政策风险防范机制。政策风险主要体现在政策实施过程或结果对于社会发展产生的消极影响，这既可能源于政策本身的缺陷，也可能源于政策与客观形势的脱节，从而造成公共利益损失、公共资源浪费以及政府公信力的丧失。对此，审慎、客观的评估方法能够对政策的可行性与实施效果作出预判，对于可预见的风险及时从源头上加以规避和防范，对于不可预见的风险则通过跟踪性评估等手段及时进行调节和优化，以此增强公共政策抵御各类风险的能力与韧性。另一方面，公共政策评估有助于完善行政权责结构，强化和完善政策监管机制。社会矛盾的日趋多元使得行政权责模糊、错位、缺位的问题大量涌现，亟须通过设置明确的政策评估方案、评价标准、指标体系等方法规范行政边界、完善行政权责结构、增强行政部门的主体意识与责任意识。与此同时，政策评估体系的建立能够进一步明确监管依据，以合理分责取代权责重叠的“多头管理”现象，形成规范化和多方参与的政策监管机制。

　　（四）深化决策的科学化与民主化进程，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府决策的科学化与民主化是国家治理体系和治理能力不断进步的重要体现。实践表明，随着国家现代化建设进程的持续深入以及全球化责任的不断增强，经验决策必须向科学决策进行转变以适应社会的多层次变化，公共政策评估是加快这一转变过程的重要路径。一方面，公共政策评估是推动决策过程科学化的主要依托。通过建立独立的评估主体与科学的评估方法和评估工具，可以对具体政策的投入产出效率进行测量，使之能够与相应领域发展指标进行适时比对，从而为决策者提供了针对性更强、更加直观的信息与智力支撑，在一些专业性较强的新兴领域可以提供更加高效的专业知识，显著改善了政策制定过程中存在的以主观判断取代事实分析的现象。另一方面，公共政策评估是推进决策民主化进程的重要着力点。多元主体共同参与政策事务是决策民主化的核心体现。公共政策评估体系的建立将具体领域性政策涉及的政府部门、产业界、学术界及社会公众等利益相关主体适时纳入评估过程，使之能够形成交流环境，并通过正式渠道表达政策诉求与决策建议，其中的社会性主体还可以成为政策监督的协作力量，避免决策者将部门利益或官员个人利益凌驾于社会公众利益至上，从而提升了社会各界参与政策事务的广泛性与积极性，有效推进了决策的民主化进程。

　　推进我国公共政策评估工作的几点建议

　　（一）构建公共政策评估的长效机制。在充分借鉴发达国家公共政策评估经验基础上，我国应立足于自身政治制度与推进国家治理体系和治理能力现代化具体诉求，以提升政府治理绩效与治理科学化水平为核心，以国家智库体系建设为先导，推进现代政策评估环境的构建，使公共政策评估工作的开展能够有效对接十八届三中全会关于“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的战略部署，构建公共政策评估长效机制。在具体试点领域，可以考虑制定《公共政策评估工作实施纲要》以及《公共政策评估工作手册》等操作性指导文件，并将加强公共政策评估工作纳入国家高端智库建设下一阶段改革发展规划，以此明确建设框架与阶段性工作重心，深化资源整合与战略协同。

　　（二）设置公共政策评估的议事职能机构。为加强公共政策评估工作的规范化管理，可以考虑组建由中央决策部门牵头、由代表性评估机构和评估专家构成的“公共政策评估委员会”等议事职能机构，主持公共政策评估工作大局、制定政策评估工作指标体系并发挥仲裁职能。在机构内部设置“公共政策评估与审议办公室”等分支作为事务管理与业务咨询部门，负责具体评估任务的分工部署与过程监管，以此保障公共政策评估工作的实施效率与专业化。

　　（三）研究制定公共政策评估工作的法规与制度保障。提升公共政策评估工作的权威性、约束力与公信力有赖于法律法规支撑与体制机制的配套保障，美国、日本等国家通过对政策评估工作进行立法，有效推进了评估与审议过程的制度化与标准化。针对我国公共政策评估环境建设而言，在从技术角度解决评估方法与评估手段的同时，要深入探索和研究不同领域政策评估工作的法规体系与制度建设思路，强化评估过程的严肃性与规范性，明确评估人员和评估机构的选择范围与工作纪律，确保评估工作的独立、有序开展。

　　（四）根据具体国情确立评估主体职责，在特定评估环节适当引入社会性评估力量。政策评估主体的多元化有助于提升评估结果的公正性，平衡政策相关各方的利益诉求。从国际上看，公共政策评估工作的参与主体主要包括政党机构、立法机关、社会组织、专业人士、代表性企业和公众等，覆盖涉及范围较广。对此，我国应在契合国情政情的前提下，结合不同阶段政策评估的实际需要加以借鉴。对于评估工作前期的信息调研与后期的成果验证阶段，可以适当加大社会性评估力量的构成比重，并在特定环节引入公众评议机制。对于中期的技术性评估阶段，则应主要以专业化智库和政府指定的第三方评估机构为主体，采用相对封闭的评估议程并设置清晰的评估权限。

　　（五）建立标准化、规范化的评估程序与评估方法，开发和创新评估工具，加快建立“公共政策评估指标体系”，形成领域性的政策评估模型与决策咨询大数据系统。科学的评估程序与评估方法是开展公共政策评估工作的技术保障。根据不同领域的发展特征与政策要点，要建立规范化、标准化的政策评估步骤，对于公共政策预期成效与价值进行准确研判。要高度重视评估工具的持续开发和创新，使之为具体的评估成果产出及时进行服务。要将定性分析与定量分析方法有机结合，建立公共政策评估指标体系框架，通过数据采集、指标分析、指数计算等方法，从数理角度更加直观地把握政策质量及其运行情况，结合具体领域的特征进行相应的局部指标调整，支撑最终的评估决策。此外，要在政策评估指标体系基础上进一步建立决策咨询的大数据系统，不断提升政策评估与调查研究工作的信息化体系支撑。

　　（六）选聘好高素质、高水平的评估专家，增强专业化评估机构之间以及内外部评估专家之间的联动。要在重点智库和专业化第三方评估机构中选拔和培训高素质的政策评估人员，形成一支综合水平突出、专业能力过硬且相对稳定的评估专家队伍，作为承担不同领域公共政策评估职能的骨干力量。与此同时，在严格遵守保密要求的前提下，可以根据不同领域评估工作实际需要适时引入外部专家（包括境外专家）与相关技术部门的支持，在特定阶段和特定议题中参与评估工作，为评估人员队伍提供有益补充。

（作者单位：国务院发展研究中心）