原文标题：基于产业政策视角的中国产能过剩发生机制研究——来自制造业的经验证据

　　程俊杰 中国社会科学院工业经济研究所

　　内容摘要：本文从产业政策视角研究转型时期我国产能过剩的发生机制。研究认为，当前产业政策刺激了大量的企业对少数具有政府偏好产业的集中进入，而企业自身的投资冲动行为又进一步加强了产能过剩程度。过剩产能形成后，地方政府出于经济发展、社会稳定等宏观目标的考量往往会在产业政策指导下采取一系列举措促进去库存、鼓励创新、限制退出，这种选择性的疏导策略又在客观上造成产能过剩化解机制受阻，从而使得产能过剩“日益严重”，且“久治不愈”。进一步地，本文利用1999-2013年制造业行业面板数据对此进行实证检验，其政策意义在于有效防范和治理产能过剩，为加快产业政策转型提供思路。

导论

　　产能过剩一直是中国产业发展中的顽疾，随着经济逐渐进入新常态，其危害也日益突显，甚至被称为中国经济的“核威胁”。有资料显示，电解铝的产能利用率已经从2007年的将近90％降至近两年的65％左右；钢铁行业产能过剩1.6亿吨以上；水泥产能过剩超过3亿吨；风力发电机组制造业目前产能闲置逾40％等。程俊杰对1999-2011年各省市制造业以及制造业细分行业的产能利用率进行了详细测算，结果证实当前国内的产能过剩已经日益显现出普遍化、严重化以及持续化趋势。从微观上讲，产能过剩将直接造成企业经营状况恶化，比如目前钢铁企业亏损面超过50％。从宏观上讲，大规模的持续产能过剩甚至可能会引发经济危机。产能过剩会通过产能利用率的变动以及要素市场扭曲来影响宏观经济波动，由此可能产生经济下行、失速的风险。中央政府为治理产能过剩出台了一系列政策，并积极推进“一带一路”战略，但最新数据显示国内产能过剩矛盾仍旧十分突出。一个间接的证据是，2015年7月以来中国制造业采购经理指数(PMI)均低于50％的荣枯线且逐月下降，原材料库存指数和从业人员指数也均低于50％。之所以中国的产能过剩“久治不愈”，一个重要原因就是国内的产能存在周期性、结构性以及体制性的过剩，且相互叠加、交织和演变。比如原先是周期性或结构性因素导致的过剩，由于政府出于经济增长、就业等的考虑施加行政干预，就可能演变成体制性过剩。因此，对于国内产能过剩的治理来说就应该因地制宜、分类施策、多管齐下，这就造成了产能过剩治理的难题，而体制性产能过剩的治理更是难题中的难题。毫无疑问，解决这一难题的前提在于厘清产能过剩，特别是体制性过剩的发生机制。

　　事实上，学术界对于产能过剩成因的研究很多，且相当深入。国内学者普遍认为政府干预是造成当前产能过剩产生的重要原因，政府干预的内容一般可以概括为宏观调控的失误以及要素扭曲两个方面。相对于国内已有的一般性研究，本文试图从政府干预的主要工具——产业政策角度去探讨产能过剩的发生机制。根据文献回顾，目前国内将这两者相结合的研究非常少见，国外也只有少量文献进行过相关研究，比如Brahm发现产能过剩一般更容易在高新技术产业领域出现，并认为政府的针对性政策很可能是导致这一结果的重要原因；Kirkley et al.以马来西亚捕鱼业为例研究后发现，发展中国家实施追赶发展战略，通过开放市场进入以刺激产能扩张，虽然促进了发展，但由于信息不对称也带来了产能过剩。

结论

　　本文从产业政策角度探讨了我国当前产能过剩，特别是体制性产能过剩的发生机制。与发达国家不同的是，我国的产能过剩是由政府和市场等多种因素共同作用的结果。特别是，以产业政策为代表的政府干预是导致我国产能过剩形成、加剧的最重要原因。根据理论分析，产业政策主要通过信号传递和预算软约束两大机制影响产能过剩产生与恶化。如果说发达国家产能过剩的成因可以概括为以市场因素为主的“进入端控制”，那么我国产能过剩的成因就是以产业政策干预为主的“进入端和退出端控制”。产业政策刺激大量的企业对少数具有政府偏好产业的集中进入，而企业自身追求利润和市场份额的行为又加强了产能过剩倾向。过剩产能形成后，产业政策又会在一定程度上导致化解机制受阻，从而使得我国产能过剩“日益严重”“久治不愈”。

　　为了验证这一理论分析观点，本文利用1999-2013年制造业行业面板数据进行实证研究后发现：(1)产业政策与产能利用率之间存在着显著的负相关关系，即产业政策会导致产能利用率下降并由此可能引发产能过剩。(2)产业政策与企业进入之间存在着显著的正相关关系，产业政策对我国企业进入的影响较大，且上一期的企业进入情况对本期的进入具有反向激励，而上两期和上三期对本期的影响为同向，表现出一定的“蛛网”特征。从系数大小来看，上一期的影响要明显大于上两期和上三期。(3)产业政策对企业退出的影响显著为负，即实施产业政策会限制企业退出，本期与上一期的企业退出是反向变动的。

　　基于以上分析，本文认为化解我国产能过剩当务之急是转变政府职能和发展思维，由政府直接选择“赢家”和“输家”的产业政策转向以维护市场公平竞争、促进产业集聚、提升企业创新效率等为目标的竞争政策。比如：(1)提升企业创新效率。完善创新补贴方式，对不同类型的创新活动灵活采取符合客观规律的补贴方式，充分发挥事后补贴和消费补贴的重要作用。规范补贴资金的分配和管理监督。(2)加快国际产能合作。针对不同类型的产业应采取不同的“走出去”方式，资源导向型企业应选择那些自然资源丰富、能源产量高的国家或地区，市场导向型企业应首选市场需求大的国家或地区。(3)促进企业兼并重组。破除体制障碍，鼓励企业沿着规模适度化方向进行合并以及企业以母子公司制的形式和中小企业形成纵向联合，政府在税收、金融等方面为之创造良好的环境。

　　本文原文刊发于《产业经济》2016年7期