编者语：

　　2017年5月5日下午，“金融鹏程大讲堂”第13期顺利举办。中国光大国际有限公司总经理、中国光大水务有限公司董事长王天义先生结合国内外实例介绍了PPP的基本概念，多维度解读了PPP的内在价值，深度剖析了PPP背后的理念，并分享了对于PPP精准操作相关问题的思考。敬请阅读。

　　核心摘要：

　　PPP是公私（政企）合作提供公共产品，不同国情下体现为不同模式。PPP在发达国家早已实践，并有了很多成功的经验。在中国推行PPP，需要融合中国国情，但始终不能脱离PPP的价值认知、理念认同和实践中的精准操作，比如地方政府不可以与自己的平台公司搞PPP，平台公司也不能替代政府去和社会资本搞PPP。中国做PPP应注意量力而行，一方面是根据政府的项目识别能力，模式设计能力，财政支付能力，过程管理能力，以及契约遵守能力来量力而行，另一方面是根据企业的投融资能力，技术和管理能力，还有避免追求利益最大化冲动的定力来量力而行。PPP的价值认知与理念认同可视为一种情怀，PPP的具体操作可视为一种格局，情怀小而格局大是目前中国PPP的现实问题，而情怀和格局都调整到位才能真正使PPP在中国行稳致远。

　　一、PPP的基本概念---基于世界看中国

　　PPP（Public Private Partnership的英文缩写）实质是政企合作提供公共产品，包含三大要素，一个是合作主体，一个是合作内容，一个是合作关系。首先，政府和企业这两个合作主体必须共同存在，缺一不可。地方政府的平台公司作为企业，不可以代表政府去跟社会资本做PPP，否则就变成了企业和企业之间的合作关系，平台公司也不可以与自己的城市政府做PPP。其次，合作内容是政企合作提供公共产品即基础设施。基础设施可以分成经济类的基础设施和社会类的基础设施。经济类的基础设施体现的是比较硬的设施，比如说路、水、电、暖、垃圾、污水处理；社会类的经济设施强调的是核心服务，比如医疗、养老、教育、司法等。基础设施有三种提供方式：公立、私立和公私合立即PPP模式，对用PPP模式提供社会类基础设施（公共服务）通常又有三种方式：一是设施和核心服务都由企业来做；二是企业做设施即负责设施的投资建设和维护，核心服务继续由政府负责，如医院、学校、监狱等；三是政府做设施，企业做服务，比如说大型体育场馆。社会资本一般没有太大冲动去投资大型体育场馆，但是政府有这种需求，往往这种需求可能是一次性的需求，是为了一个特定的赛事，赛事之后的日常维护和经营由社会资本来承担。PPP非常重要的是合作关系的确定，即伙伴关系的确定和相应模式和机制的设计，伙伴关系包括长期稳定，利益分享，风险分担，合理回报和契约精神等。目前中国PPP当中最大的障碍之一可能是来自于契约精神的缺失，现在大家一般认为是政府契约精神不足，其实我认为政府契约精神不足，企业的契约精神也未必充足，所以说要建立双方的共同契约精神。

　　PPP的模式不是单一模式，是一个模式集群，是一系列的操作要素进行不同的组合形成了若干的PPP模式。从全球来看目前流行的PPP模式在二十种以上，不同的国家不同的行业不同的领域会有不同的PPP模式的偏好。中国较多的模式是BOT、TOT，指建设运营移交和移交运营移交。新加坡常用的模式是DBOO，指企业投资、设计、建设并拥有、运营，期限到了再商定设施有偿处置方式。日本常见的模式是BTO，指企业建设移交后运营，因为日本政府对一些敏感的重要的基础设施希望第一时间把所有权拿回来，企业按照协议去使用这些设施来运营。一个PPP结构当中包含了两层关系，一个是政企之间的PPP关系，一个是企业和企业之间的商务关系，这两个关系要有所区分。政府的重点是要把好关，把好政企之间的PPP的关系，而企业之间的商务关系，政府关注但不要过度的去干预。

　　全球PPP项目最多的是中国，上报的有上万个PPP的项目，已经落地的大概有1700个项目，中国用三年的时间催生了世界最大的PPP的市场，这的确是快了一点。现在全球PPP项目超过一千个的国家只有两个，一个是中国，一个是巴西，其他的国家包括英国这样一个PPP概念的源产地，也只有700多个项目。日本有500多个PPP项目，平均规模折合成人民币大概几个亿，项目数目不算太多，项目规模也不算太大。新加坡13个项目，一年平均一个。对比之下，中国多了点快了点，而太多太快是要出问题的。

　　公共产品市场化将来空间会越来越大。一方面我们觉得PPP模式很好，其实市场化的模式也挺好。如果能设计出充分的竞争，那么市场机制的效率就比PPP模式更高。所以不要顾此失彼，不要认为PPP就是最好的模式，公立跟私立同样也是非常有效的模式，只是看私有化当中有没有两性，一个是竞争性，一个是可替代性，如果有了很好的竞争性，以及很好的可替代性，市场化就没有问题。比如说我们现在共享单车，共享汽车，为什么可以市场化，因为具有竞争性和可替代性。

　　二、PPP的价值认知--基于本色谈特色

　　为什么我们要做PPP？PPP的价值认知可以分三个层面来谈，第一在项目层面，第二在国家层面，第三在国际层面。

　　第一是项目层面，PPP的价值，体现为两大价值，一个是融资，一个提效，缺一不可。对发展中国家，欠发达地区，PPP的融资功能是必不可少的，但是如果我们仅仅把PPP视为一种融资工具，就太狭隘了。国际经验表明，很多国家的基础设施公共产品建管效率政府比企业大概低15%到20%。那么不缺钱的政府是不是就可以拒绝PPP？其实某种意义上政府不缺钱更容易保证PPP的成功，因为它不会出现支付违约问题。另外往往在一个政府效率很高的国家和城市，企业的效率会更高。日本政府的效率很高，之所以日本还在做PPP，那是因为日本企业的效率比政府还要高。同样发展中国家政府效率不高，企业效率不高，但是企业比政府的效率还是要高，这是一个辩证的关系。

　　第二在国家层面，国家层面可以从三个方面去认知，一个是政企关系，一个是契约精神，一个是治理能力。第一个政企关系，树立起健康正常的政企关系对中国非常重要，不能一提政企就是官商勾结，利益输送。第二个契约精神，PPP中用权力、资本、公众利益与投资回报等构建的契约会强制约束政企双方，有利于培育双方的契约精神跟契约理念。第三个治理能力，转变政府职能，让社会资本更好地参与，让政府真正的从过去的大政府变成一个适度政府，从全面有所为到有所为有所不为，把一部分空间让出来，让社会资本来担当，对提升整个国家治理是有好处的。

　　最后是国际层面，可以从两个方面来看，一个是一带一路，一个是可持续发展。PPP模式提供的是机制问题，一带一路战略，中国的资金要走出去，中国的技术和管理要走出去，中国也应该借助一带一路的机遇输出PPP模式。可持续发展与PPP的关系非常密切，联合国确定了人类17个可持续发展目标，这17个可持续发展目标中涉及大量的基础设施，非常适合用PPP模式来做。所以，无论从一带一路还是可持续发展PPP的价值都可以在全球范围内得到很好的认知。

　　三、PPP的理念认同——基于理想谈现实

　　PPP理念包括“风险分担、利益分享、合理回报、激励相容、契约精神、物有所值、承受能力、长期稳定”，一定要搞清楚这些理念，形成参与方的共同遵守，才能形成良好的合作。

　　风险分担和利益分享。PPP的理念在于谁有能力承担哪方面的风险，谁就去承担这方面的风险，当然相应获取这方面的主要回报。同样道理，谁谋得的利益谁就应该分享更多。

　　合理回报。合理回报可能是PPP最核心的理念，这是政府与企业博弈的结果，也体现了公平和效率的结合。合理回报不是固定回报，企业成本控制得好，效率提升，获得的回报会比所谓政府认可的合理回报要高一点，这叫激励相容。合理回报是一个全过程的动态调控，有时就叫调价机制。PPP是风险分担、利益分享，它与自负盈亏是对立的，因为自负盈亏是彻底市场化的理念，但是PPP项目它是个半市场化的东西，风险分担、利益分享、合理回报、激励相容这些才是真正PPP的理念。

　　契约精神。一方面我们要讲PPP的完全契约，在没有重大问题发生之前，双方必须严肃的按照完全契约去认真履约，但是一旦出现重大的不能预知的事项，这个时候双方都不可以坚持一成不变的完全契约理论，而要依据公众利益最大化去修改完善契约内容，这就是不完全契约理论，是更高境界的契约理论和契约精神。所以，二三十年的PPP契约一定是一个完全契约加不完全契约，以完全契约为基础，再考虑关键点与关键事件发生时的不完全契约性调整，这才是完整的契约精神。

　　物有所值。从政府角度说物有所值是指政府需要分析计算，项目是政府自己单独干还是用PPP模式引进企业来干更划算。这里要注意的是政府做项目可以做成非盈利，而企业必须获取合理回报。

　　承受能力。PPP项目将政府短期集中支付变成一个长期平滑支付，使得原来政府只能同时做少量几个项目变成可以同时做多一些项目。但不管多少还是长短，很多PPP项目政府是需要财政付费或补贴，自然存在支付能力问题，财政部规定PPP项目年度总支付不能超出当年地方政府财政总支出的10%，这个规定是必要的，对政府有好处，实现平稳发展，对企业也有好处，因为提高了政府支付能力。

　　长期稳定。长期稳定必不可少，首先公共产品和服务需要稳定。其次从企业投资角度来说，既然只能限定为合理回报，只有期限长一点才能收回投资，期限短了就收不回投资。

　　四、PPP的精准操作——基于情理谈法理

　　第一是关于PPP国家顶层设计问题。这个问题涉及到财政部和发改委的合作与分工，工作统一是第一位的，部门分工是第二位的，建议中央最好能够统筹各方面的力量，设置一个权威的机构来统一指导全国的PPP工作，这是国际惯例。同时我建议中央这个集中机构直接操作一部分大型、新型、全国性或跨地区的PPP项目，这样可以积累增强中央集中机构的实操能力，也有利于更好地制定政策和法规。

　　第二是关于国有企业主导问题。中国的国有企业参与PPP是一大特色，我的观点是，PPP的成败是第一位的，公私属性是第二位的。PPP做的是公共产品，失败不得，无论国有企业还是民营企业，谁有能力谁来做。其实，PPP项目的公益性与国有企业的国有性具有天然的契合性，国有企业更容易接收合理回报。民营企业的主战在市场化的私人产品，它应该在市场竞争中去磨练与成长。

　　第三是关于金融结构主导问题。PPP项目有投资能力、建设能力和运营能力三方面能力的要求，其中投运能力是第一位的，投建能力是第二位。金融机构单独主导PPP，虽然合法，但不合理，更不容易合格。如果政府只是需要金融机构的投资能力，政府和金融机构可以做一个融资计划，不要以PPP的名义进行融资，这会损伤PPP的名誉。

　　第四是关于PPP资产证券化问题。资产证券化有积极的价值和意义，但我们要认识到，PPP资产不同于一般的资产，稳定性是第一位的，流动性是第二位的。PPP项目资产证券化需要征得所在地方政府的同意。从另外一个角度看，PPP资产证券化其实增加了资产的风险，可能降低了企业融资成本，按照利益分享跟风险分担的原则，可能还存在政府与企业分担与分享的问题。

　　第五是关于PPP与特许经营、政府购买服务的关系问题。PPP概念是第一位的，特许经营和政府购买服务概念是第二位的。我们要强调PPP的大概念，而不要去把PPP概念与特许经营与政府购买服务这几个概念相提并论，这是个大概念跟小概念的区别。政府购买服务成为规范PPP的三个基本条件：一是数额不能太小，二是期限不能太短，三是模式不能太简，满足PPP条件的政府购买服务纳入PPP，不满足者才称为政府购买服务。

　　第六是关于PPP操作的其它问题。首先是PPP项目的转让权力与转让价格问题，在这个问题上我想国家应该要有明确的规定，PPP项目提前退出和转让，关于转让对象和转让价格，项目所在地政府有必要的干预权，否则随意的高价转让会极大伤及政府和公众利益，弄不好会把过高成本转嫁到政府头上。其次是PPP的决策跟咨询问题，在国外PPP项目中，政府更多的是一个执行者，城市议会往往会成为一个决策者，对中国而言，我觉得要更好的发挥人大、政协的决策与咨询价值。

　　最后关于PPP，有以下几点建议。一是中国PPP，请让理念先行。理念错了，后面的设计再怎么精细都无济于事。二是中国PPP，请量力而行。中国PPP目前做的太多，做的太急，做的太快，做的太大，需要综合考虑政府和企业的能力是否能够匹配，比如政府的项目识别能力和设计能力，财政支付能力，过程的管理能力，以及契约的遵守能力等；企业的投融资能力，技术和管理的能力，坚守合理回报的定力等。三是中国PPP，请简单易行。PPP模式要规范也要尽可能简单，过于复杂和过大的PPP项目都不太容易取得成功。（完）

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　　文章来源：微信公众号“金融鹏程”2017年5月25日（本文仅代表作者观点）

　　本篇编辑：苏华清

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