本报记者 吕红星

　　经过3年多的酝酿和多方力量博弈，首个油气体制改革方案终于落地。 5月21日，国务院正式印发了 《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），明确了此次深化油气体制改革的总体思路和主要任务，中国油气改革序幕正式揭开。如何看待这次改革《意见》，《意见》有哪些亮点？油气改革对国有石油企业意味着什么？为此，中国经济时报记者采访了国家发展和改革委价格监测中心高级经济师刘满平。

　　《意见》具有四大特征

　　中国经济时报：你如何看待这次改革《意见》？

　　刘满平：总体上看，《意见》的出台将有助于打破油气领域所有制壁垒，促进油气领域体制变革，最终形成竞争和市场配置，通过改革增强国内油气资源保障能力，降低油气使用成本，提升产品竞争力，培育经济增长新动能。

　　《意见》具有以下四大特征。

　　第一，坚持问题导向，抓住了核心问题，针对性强。长期以来，我国油气领域就存在垄断突出，市场竞争主体不足，市场机制不健全，价格机制不合理，政府“缺位、越位、不到位”现象突出等问题。随着国内经济进入新常态，能源需求下降，环保制约加强以及国内油气企业“走出去”步伐加快，油气领域旧问题尚未得到完全解决，又要面对油品质量不高，储备设施不足，炼化产能过剩，企业大而不强等新问题。 《意见》所提出的8项改革任务抓住了油气领域的核心和突出问题，提出的措施具有很强的针对性。

　　第二，选择的改革路径阻力最小，成本最低，具有现实操作性。对于油气体制改革，油气业内希望首先能放开价格管制，让企业更多地拥有自主权，继续做大做强。对于民营资本来说，希望更加市场化，打破现有企业垄断地位，大幅度降低进入门槛，改革力度更大、更彻底。对于政府来说，油气体制改革目标既要市场化，又要科学监管，更好地发挥政府作用；既要保证能源安全，又要惠民、利民等。此次《意见》充分体现了这一点，改革力度不如外界预期力度那么大，步伐那么快，但却是政府多重目标下的现实选择。

　　第三，从全产业链放开准入，改革具有全局性和系统性。由于我国能源管理体制条块分割很严重，各自出各自的改革方案，之间难以协调。此次《意见》突破了以往条块分割、各自为政的油气体制改革顶层设计思路，克服以往局部的、某个环节改革的缺陷，不只有价格改革，还有矿权改革、企业改革等，可谓是一项跨领域、跨行业、跨部门、跨所有制、跨地区的系统性、全局性、全产业链的改革。

　　第四，来源于改革实践，服务并指导改革实践，比较接地气，社会对此已有一定的预期。

　　《意见》亮点纷呈

　　中国经济时报：相较于以前的文件，《意见》有哪些亮点？

　　刘满平：概括起来有五大亮点。

　　第一，油气上游领域的改革是其核心内容之一，是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。 《意见》提出 “实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制”“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘察开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘察开采体系。”意味着上游油气勘探领域的开放将取得突破性进展。长期以来，我国石油天然气勘察开采这一被 “三桶油”垄断的上游产业正式放开，将有利于引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域，推进投资主体的多元化，促进有效竞争，优化油气产品供给。 第二，中游领域，《意见》提出分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。充分体现了第三方准入的无歧视性以及油气基础设施逐渐剥离于销售的服务功能，有利于民营企业发挥市场化优势，进口更多具有价格优势的石油和天然气，提升管网利用效率，保证油气供给。

　　第三，在油气使用上，促进天然气配售环节公平竞争。在油气产品定价上，明确将依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。在油气储备体系建设上，建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。这些措施为油气的扩大利用、价格进一步市场化打下坚实基础，为民营企业进入油气领域扫清障碍，有助于提升油气行业自身的资源配置效率。

　　第四，更加重视环保，化解产能过剩，倒逼炼油企业加速产业升级。《意见》提出“制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制”“健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力”。意味着对于炼化产业，国家从提升优质油气产品和安全清洁运营等方面提出了更高的要求，未来环保监管将更加严格，倒逼炼油企业加速产业升级，强化技术、产品、工艺创新，提高炼油能效、生产效率及产品质量。

　　第五，鼓励国有石油企业发展股权多元化和混合所有制，提升竞争力。《意见》鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制，推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。目的是通过引入其他社会资本，让国有资本做优存量、做大增量，倒逼国有企业内部机制改革，释放这些骨干油企内部活力，让他们的专业技术、设备，能够发挥更好的作用，特别是让这些企业能够“瘦身健体”，真正让国有企业活起来，提高油气企业的运营效率，并通过发挥各种资本的优势，打造国家新的经济竞争力。

　　油气改革的目的是各参与方共赢

　　中国经济时报：有观点认为，此次改革的最终结果会使国企逐步退出油气领域。也有观点认为，此次改革会使市场真正发挥作用，对于油气企业发展股权多元化和混合所有制是一大利好。你如何看待这个问题？

　　刘满平：油气改革不是让现有国有石油企业逐步退出油气领域，不是国有资本与民营资本你死我活的改革，而是为了有利于促进形成多元化的竞争格局，实现各参与方共赢。

　　首先，目前国内保障能源供应安全方面，国有石油企业依然占据绝对的主体作用。改革的一大目的就是能源安全，所以，推进油气体制改革，并不是要求国有石油企业退出油气领域，而是要让国有企业成为合格的市场主体，同时要创造公平竞争的市场环境。要使国有油气企业成为合格的市场竞争主体，培育具有国际竞争力的现代能源企业。

　　其次，相对于民营企业，无论是从资产、技术还是人才等方面，国有大型油气企业拥有绝对的优势，民营企业一时间还没有力量与之抗衡。但企业的效率、体制机制却不是最为有效和灵活的。因此，《意见》明确指出，深化国有油气企业改革，充分释放骨干油气企业活力。鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制，推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。就是想从体制机制上“瘦身健体”，提高油气企业的运营效率。

　　第三，从改革思路上，此次改革是从全产业链条上放宽准入限制，允许社会资本进入之前主要由国有油气企业占据的领域。正如意见中所提到的那样，国家希望在油气领域逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的市场竞争体系。