作者：杨驿昉/第一财经研究院研究员

　　导语

　　市场上对于油气改革的讨论和关注早已超过油气改革方案总纲这一文件本身，许多企业已经率先行动起来，自发改革；甚至政府内部在八大重点任务中许多版块的政策进展也远超新华社所释放的有限信息。

　　上周日（21号）发布的油气改革方案《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》可谓“只闻其声，不见其人”。新华社授权刊发的也只是高度概括了指导思想、基本原则、总体思路和主要任务的新闻稿，而传言在两会后曾经下发尔后又被收回的文件全文则始终不见庐山真面目，所有的解读仍旧只是管中窥豹。

　　油气改革自2014年中央财经领导小组第六次会议开始酝酿，三年内多次传闻“将于近期下发”，而结果却是明日复明日。这一次中共中央联合国务院“动了真格”，一方面是能源改革时不我待，2020年能源总量和结构调整目标已近在眼前，油气改革特别是管网改革的一系列基础文件已经“兵马未动，粮草先行”，但主体文件迟迟不出台，再拖下去耽误国内实体经济的减负增效也许事小，但如果耽误了中国的气候变化承诺影响了国际形象就兹事体大了；而另一方面，经过前前后后激烈讨论和内部博弈，几易其稿后该共识的也已经共识了，该折中的也已经折中了，充分制衡以后的方案虽然不如初期讨论时的那般大刀阔斧，但也基本体现了当前油气改革的全貌，也难有大的变数。

　　目前来看，油气改革总体方案的出台更具指导和象征意义，因为除了顶层方案以外的具体配套改革措施尚不明朗。当前市场上即时的得益者似乎只有顺势涨停的石化油服股。不过，油气改革长久以来一直处于“呼之欲出”状态，意外达到了像打车软件和共享单车在发展初期通过烧钱发红包想达到的那种培育市场的效果：市场上对于油气改革的讨论和关注早已超过油气改革方案总纲这一文件本身，许多企业已经率先行动起来，自发改革；甚至政府内部在八大重点任务中许多版块的政策进展也远超新华社所释放的有限信息。这突显了油气改革方案在推进过程中面临的现状——政策与市场之间松与紧的力度差异、总体方案与配套文件之间快与慢的节奏不一。

　　天然气管网改革尤其是管输价格机制改革，已经成为油气改革的急先锋，其进展已在一定程度上领先于此次油气改革总体方案。当然，从管网改革切入油气体制改革有其必然性。天然气管输环节自然垄断的特殊性质对产业链上下游发展都能产生重要的影响，管网基础设施不足和准入限制已经成为了中国天然气产业市场化发展的瓶颈。天然气体制改革的重点在于管网改革这一观点已经成为业界共识，因此在油气改革总体方案正式出台之前，多份文件已率先在中游这一争议相对较小的环节动刀。2016年8月，国家发改委发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，在沉寂已久的油气改革讨论中一石激起千层浪。不久后国家发改委又发布《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，将改革的对象进一步从跨省长输管网拓展到省市输配气网。再加上《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，已经在油气管网基础设施信息公开、价格机制等方面为下一步开放管网第三方准入打好了政策基础。

　　同样，在市场参与者的行动方面，输售分离和下游的市场化改革也是动作最快的环节之一。当大家还沉浸在讨论是成立国家管网公司还是分步推进国有大型油气企业干线管道独立实现管输和销售时，企业界已经快速行动起来了。早在2016年11月，中石油就宣布正式拆分天然气销售和管道业务，决定旗下各管道销售公司输售分离，成立单独的天然气销售分公司，旗下设置北部、南部、东部、西部、西南5大区域销售公司。2016年12月中石油还审议通过了《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革指导意见》探索市场化和国企改革。中石化也在早前宣布川气东送天然气管道有限公司增资引进投资者。去年开始，三桶油纷纷公开自己的油气管网信息，并明确第三方参与运行的相关标准。足可见，在国有企业体制改革、网运分开、输销分离方面的布局早已谋划多时。

　　在完善油气进出口管理方面，先行措施也已走在了改革前列。对以山东地炼为代表的民企开放进口原油使用权是油气进出口改革的标志性事件。一直以来，国内具有原油进口权的只有几家大型国有企业，这使得油气行业下游市场化竞争十分不充分，民营企业即便有资本也难以涉足。自2015年以来，20余家地炼企业被授予原油非国营贸易进口资质和进口原油使用权，并分配大致相当的进口配额。商务部允许的原油非国营贸易进口量从2015年的3760万吨增加到2016年、2017年的8760万吨，逐步放宽进出口限制。开放进口原油使用权之后，限制民营炼厂发展的桎梏被解除，民营炼厂的规模越来越大，竞争力也在逐步提高。油气改革总体方案发布以后，对已获得进口权的民营企业而言，他们最关注的莫过于资质和审批尺度是否会收紧，政策趋势是否会变更。新华社的通稿并未表态是否继续放宽油气进口配额，但加强资质管理将是必然趋势。

　　此外，坚持节能环保是油气改革总体方案强调的六大原则之一，体现了今后油气行业发展无法忽视的环境制约。无论是从能源安全、环境诉求的角度，还是从油气行业环保业务的市场化来看，建立健全油气安全环保体系有望随着市场化改革进展达到水到渠成的效果。

　　有进展快的，当然也有进展不尽如人意的。上游勘探方面，矿权改革已经做了些许尝试，不过似乎并未达到设想中的“逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”的效果。虽然文件提到“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采”，意在放宽准入，增加市场参与者的活力，但毋庸置疑油气行业的进入门槛仍旧颇高。页岩气成为独立矿种后进行了前两轮招标，新疆维吾尔族自治区也进行了石油天然气勘查区块招标，然而结果并未达到预期，原来以为“充满想象”的标的最后竟成了中标公司的“烫手山芋”。上游勘探开发仍旧只有中石油、中石化、中海油、延长石油这几个少数市场主体的参与。再加上勘探技术、退出机制等方面的限制，民企想进入该领域仍旧存在一定难度。

　　油气储备体系正在稳步建设，但需要认识到现状离目标的差距是巨大的。按照公开数据，石油储备趁着这两年的低油价增长可观。但目前我国储气设施工作气量仅为消费总量3%左右，远低于国际约16%的平均水平。建立国家和相关企业互为补充的储备体系非常必要，《关于明确储气设施相关价格政策的通知》为储气市场化开了好头，油气改革方案提出由地方政府协调落实调峰责任主体，政府管控储气调峰依然是储气主基调。天然气储备和调峰是未来机遇，不过天然气储存的技术含量高，资金需求量大，在油气改革方案八大任务中依旧仍重道远。

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