【建议树立京津冀文化旅游区域品牌，补齐京津冀文化旅游网络短板，弱化行政体制的不利影响，完善京津冀文化旅游协同治理体系】
□张晓欢 包雅钧
当前和今后一个时期，是京津冀协同发展的关键时期。京津冀文化旅游协同是京津冀协同发展的重要组成部分。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，京津冀产业、交通、生态等协同发展思路更加明晰，为京津冀文化旅游协同发展提供了良好的战略引领和政策支撑。建议京津冀协同发展领导小组办公室（以下简称“协同办”）抓住当前深化京津冀协同发展的有利时机，创新区域文化旅游协同发展模式，弱化行政体制的不利影响，全面推动京津冀文化旅游协同发展。
京津冀文化旅游协同发展的优势条件
京津冀文化经过历代融合发展，呈现出相互影响、共同进步的态势。无论是从地理上还是从文化上来看，京津冀都是不可分割的整体，其文化共同母体始终不变，这是京津冀区域文化旅游协同发展的根源和财富。随着京津冀协同发展相关规划的出台，京津冀文化旅游协同发展的基础支撑和政策条件也更加成熟。
1.京津冀文化一脉相承，具有较强的相互融通性。京津冀地区在周秦时期就是北方重要的贸易边镇，到明清时期，随着经济实力的增强，逐渐形成以北京、天津和保定为中心的城市群落。从历史上看，该区域因处于中原农耕文化和北方游牧文化冲突交融的核心地带，文化交流密切、区域联系紧密的地区特征十分明显。先秦时期的燕文化、隋唐时期的幽州文化以及元明清时期的京畿文化等，互相融通，积累沉淀，逐渐形成相对稳定的京畿文化。
2.京津冀文化旅游地缘相接，有利于文化旅游资源空间整合。从地域上看，京津冀三地地域相接，河北环抱京津，三地共处华北平原，形成了错落有致的文化旅游资源集群，成为文化旅游协同发展的重要基础条件。截至2013年底，京津冀都市圈内共有9项世界文化遗产、7座国家级历史文化名城、275处国家级重点文物保护单位、上千处省市级文物保护单位。同时，地缘接近，也使得京津冀文化展现出较强的同一性和同步性，这也为区域文化旅游协同发展奠定了基础。如今，京津冀区域成为国内继珠三角、长三角之后的最大经济圈、文化圈，未来有条件引领新一轮的文化旅游圈建设。
3.京津冀协同发展成为国家战略，有利于文化旅游协同发展。“十二五”期间，京津冀协同发展上升为国家战略，京津冀区域文化旅游合作项目不断增多。2014年8月，京津冀三地文广局（厅）共同签署《京津冀三地文化领域协同发展战略框架协议》。2015年12月，京津冀文化产业协调发展研讨会召开，三地优秀文化企业自发组建成立了文化产业联盟。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，关于京津冀产业、交通、生态等方面的协同发展思路也随之明确，为京津冀文化旅游协同提供了良好的方向指引和政策支撑。
京津冀文化旅游协同发展面临的主要问题
京津冀文化旅游协同发展过程中，仍需解决一系列发展难题，如文化旅游主体相对松散、落后地区文化旅游被边缘化、行政体制阻碍文化旅游资源聚合、区域文化旅游协同缺乏样板等。
1.文化旅游主体相对松散，缺少统一的区域性品牌和抓手。在京津冀协同办成立之前，不同行政单元的文化旅游开发存在明显的同质化竞争和不同程度的互不相容、以邻为壑现象。京津冀协同发展领导小组成立后，各地方机构也成立了相应的协同办，在产业、交通、生态等方面进行了深入研究，并联合相关部门制定了相应战略。但如何推进京津冀文化旅游协同发展，尚未形成统筹京津冀三地的思路和规划，缺乏可操作性的抓手。同时，与北京、天津相比，河北省文化旅游发展较弱，统一的京津冀文化旅游品牌尚未形成，需寻找“整合易、见效快”的突破点，加快建立区域性文化旅游品牌。
2.京津冀经济差异大，落后地区文化旅游明显被边缘化。由于历史和行政区划原因，北京凭借首都区位和都城文化优势，天津凭借港口贸易和中央直辖市的特殊身份，对河北省产生了强大的“虹吸效应”，导致京津冀三地之间差异越来越大，“中心－外围”结构日益固化。从发展阶段看，北京、天津、河北分别处于后工业化社会、工业化后期和工业化中期。巨大的经济差异，直接导致了京津冀三地文化旅游公共服务水平和质量的差异，河北省文化旅游被边缘化的趋势也日渐凸显，从而不利于京津冀三地文化旅游网络质量和水平的提升。
3.行政体制对文化旅游协同有着多方面的不利影响，且短时间难以化解。首先，距离行政中心较远的地方由于不受重视，各种文化旅游资源的经济效应和社会效应往往难以发挥，从而出现“越远越穷”现象。其次，行政区划分导致各自为政，产生地方保护主义，影响区域文化旅游资源的优化组合与整体效益发挥。第三，京津冀区域城市之间行政级别差异大，不易进行平等协商协调，给区域文化旅游共享共治带来较大障碍。第四，京津冀三地文化旅游本来互补性很强，但受行政边界影响，可流动文化旅游资源的聚合渠道不畅，不可流动的文化旅游资源则更加“孤独”。
4.京津冀文化旅游协同处于探索期，发展缺乏样板。京津冀文化旅游协同发展尚处于探索期，与《京津冀协同发展规划纲要》所设定的目标还存在较大距离，未来京津冀文化旅游发展模式和路径也缺乏样板案例。首先，整体上京津冀产业协同均不太理想。虽然京津冀三地处于不同的工业发展时期，但三地的资源互补性一直没有充分发挥出来，尚未有相对成熟的京津冀产业协同发展案例。其次，文化旅游产业的区域协同具有一定独特性。文化旅游产业和其他产业存在较大差异，不是简单的技术和资金输出就可以解决，文化旅游产业投资长、见效慢，单个项目带动效应较小，需要一定区域内长期整体运营开发建设。第三，国内外大都市区、经济圈、城市群的经济协同发展案例较多，但是具体到文化旅游协同发展的案例较少，京津冀文化旅游协同需要率先在某些区域和领域先行先试，在实践中不断探索相对适宜的发展模式和治理体系。
促进京津冀文化旅游协同发展的政策建议
为促进京津冀文化旅游协同发展，建议协同办牵头，树立京津冀文化旅游区域品牌，补齐京津冀文化旅游网络短板，弱化行政体制的不利影响，完善京津冀文化旅游协同治理体系。
1.建立区域演艺文化旅游共同体，树立京津冀文化旅游区域品牌。促进京津冀文化旅游协同发展，必须解决各类文化旅游主体相对分散的问题，建议以组建区域演艺文化旅游命运共同体为突破点，树立京津冀文化旅游区域品牌。
（1）设立京津冀民俗文化月，打造多彩民俗文化节。京津冀区域内具有共同的民俗文化资源，建议设立京津冀民俗文化月，并将京津冀民俗文化活动在某一个月内适当整合和分时举办，加强京津冀宗教、道德和文化传统等方面交流，加强区域内各地区地方、企业、民间协会之间的交流，增强区域归属和区域历史认同感，凝聚区域文化向心力，持续提升京津冀区域文化旅游交流水平和区域文化旅游品牌影响力。
（2）建立艺术表演发展联合体，打开民间艺术资源宝库。完善京津冀演艺市场三方合作机制，建立艺术表演发展联合体，对京津冀文化演出资源进行重新整合与配置，并对三地演出市场的整体发展进行协调。建立京津冀演出院线联盟。整合京津冀演出资源的可操作资源，在三地演出联盟协商基础上，将三地现有的剧院院线与演出院线有机联结起来。建立京津冀演出信息网。将三地各个城市的演出信息网站进行链接，促成三地各大演出信息资讯机构之间快捷高效互动，实现资源共享。建立三地媒体联盟。充分发挥三地广告推介与促销方面的综合优势，建立区域文化旅游宣传营销的综合平台，形成三地时空互动、多元媒体链接的强大助力。建立旅游与演出联盟。将京津冀旅游市场与演出市场对接，实行统一管理、统一服务，发售京津冀文化旅游演出门票年卡，实现跨地区项目管理和观众、游客投诉管理。
（3）建设区域民间艺术体验馆，打造综合性民间艺术合作区。京津冀民间艺术资源丰富，有民间戏曲、舞蹈、武术、杂技、皮影、大鼓、窗花等。在北京、天津、唐山、秦皇岛、保定、石家庄等重要节点城市建立囊括京津冀民间表演艺术的体验馆，不同地方的体验馆在体现“全”（涵盖京津冀重要民间表演艺术）的同时也体现地方的“特”，民间艺术体验馆由政府和民间资本联合打造，实行统一集团化运营。
2.促进优质资源下沉，补齐京津冀文化旅游网络短板。促进京津冀文化旅游协同发展，需要不断完善京津冀文化旅游网络。当前首要任务是通过财政、基金、互联网技术等手段，促进优质文化旅游资源下沉，补齐京津冀文化旅游网络短板。
（1）加大落后地区财政投入，提升相对落后地区文化旅游产品和服务质量。建议通过转移支付或对口帮扶的形式加大对河北文化旅游公共服务体系建设的投入。建立多层次、多渠道、多样化、全覆盖的京津冀文化旅游公共信息数据库和公共信息服务平台。建立一体化的应急保障体系，确保区域内文化旅游安全。增加自驾游、自行车游、步行游等交通设施服务供给。建立以行政单位为核心的京津冀文化旅游集散中心体系。
（2）设立京津冀文化旅游基金，促进文化旅游投资运营协同。作为三地中相对落后的河北省，政府和市民对文化旅游发展有着越来越强烈的需求。京津冀协同办可以在督促相关部门出台财政和税收政策之外，通过京津冀文化旅游创投引导基金、产业基金对文化旅游发展比较落后的地区进行相应支持，提高京津冀文化旅游公共服务和旅游项目运营服务的均等性，使得各地区文化旅游向着更加协调的方向发展。
（3）利用“互联网+”，建立京津冀文化旅游资源交易平台。引入社会资本搭建京津冀文化旅游资源云服务平台。在加深各省市内文化旅游金融深度融合、创新文化旅游金融产品的基础上，加强各地方政府、金融监管部门、金融机构之间的跨地区合作，促进金融创新、金融产品研发，大力拓展中间业务。结合天津自贸区政策优势，将京津冀文化旅游资源统筹运作，以相关交易所为依托，实现京津冀文化旅游资源国际化线上线下交易。
3.充分发挥市场的整合作用，弱化行政体制的不利影响。行政制度障碍始终是区域文化旅游协同发展中的重要难题，建议通过加强市场引导、强化供给创新和创新开发模式来弱化行政体制的不利影响，促进京津冀文化旅游资源有机整合。
（1）加强市场引导，促进文化旅游资源有机整合。通过协商和市场调节有机整合资源，突破地区、部门、行业、所有制界限，解决京津冀文化资源分散性、封闭性的突出问题，推进区域文化旅游资源整合，提高文化旅游资源的利用率。促进相关文化旅游资源产业化，推进多种文化旅游资源之间的整合，推进文化旅游资源与非文化旅游资源之间的整合。
（2）强化供给创新，打造特色文化旅游带和小镇集群。在有效保护前提下大力促进文化旅游资源与旅游业、演艺业、加工制造业和互联网行业深度融合。首先，巩固现有文化旅游资源旅游开发优势。如北京皇城文化旅游、天津近代洋楼文化、秦皇岛海洋文化旅游、保定红色文化旅游、张家口休闲文化旅游。其次，增强部分地区传统文化旅游竞争力。如河北和天津的长城文化旅游、运河文化旅游和宗教文化旅游。第三，提升民俗文化旅游吸引力，加大民俗文化旅游与现代科技和现代文化旅游纪念品的结合。第四，整合现有文化旅游业态形成新文化旅游业态。如部分地区的运动健康旅游、中医文化旅游、国学文化旅游等。第五，打造同类文化旅游带，建设特色文化旅游小镇集群。如打造北京北部史前文化旅游带、京津冀运河文化旅游带、京津冀海洋文化旅游带、京津冀长城文化旅游链、京津冀直隶文化旅游链、京津冀南部文化旅游圈、京津冀西北部生态文化旅游带等。选择若干具有地方特色的文化旅游区块，建设具有“产业、人文、旅游、社区功能”四位一体的特色文化旅游小镇集群。
（3）创新开发模式，建设特色文化旅游众创空间和国际区域文化旅游圈。充分发挥“大众创新、万众创业”政策引领作用，打造以特色历史文化资源为核心IP（IntellectualProperty）的文化旅游众创空间，支持京津冀文化旅游企业在国内主板和创业板上市，为后备企业提供创业、成果转化和投融资等方面的优质服务，为非上市股份制企业股权转让和交易提供平台，探索开展股权众筹融资试点工作，对上市公司给予财政资金奖励。构造具有京津冀特色和优势的文化旅游产品和服务体系，参与国际文化旅游竞争与合作，建设国际区域文化旅游圈。
4.创建试点示范，完善京津冀文化旅游协同治理体系。选择有条件的领域和区域率先推动不同行政单位文化旅游协同，带动其他地区、其他领域发展，在实践中不断完善京津冀文化旅游协同发展治理体系。
（1）加强组织领导，提升政府效率与服务效能。转变行政服务角色，从“服务提供者”向“服务组织者”转变。在京津冀协同办领导下，各下属协同办要定位于服务组织者角色，以自身为平台，积极整合社会资源，为促进京津冀文化旅游协同提供服务。抓紧编制京津冀“十三五”文化旅游发展规划和京津冀文化旅游协同发展示范区建设方案。
（2）着力打造先行先试平台。开展民间资本参与文化旅游开发改革试点，由京津冀共同投资建立企业化运营的开发管理平台，带动民间资本参与。推进北京与河北省共建文化遗产旅游试验区。推动北京与河北省共建生态文化旅游先行示范区。推进北京与河北省共建民族生态文化村、民俗古镇、博物馆共享共治系统。
（3）推进重点领域率先试点。探索建立民间资本参与的京津冀文化资源交易平台。鼓励京津冀共建跨区域文化旅游园区、合作联盟、合作基地。开展文物保护与文化旅游开发对接试点，建立对口帮扶机制。探索在三省市开展区域性、跨省域、中央垂直文化旅游管理部门整合改革试点。
（4）建立京津冀文化旅游协同考核试点。制定京津冀文化旅游协同推进监督考核工作办法，将相应发展目标和主要任务细化到各职能部门和各行政单位，纳入政府年度绩效考评，考评结果作为领导班子调整和干部选拔任用、奖惩的重要依据。适时进行京津冀文化旅游协同实施情况评估，根据情况及时调整京津冀文化旅游协同目标和办法。
（作者单位为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）
