编者语：
作者：乔安娜·莱杰伍德、朱莉·阿恩、坎迪斯·尼尔森；翻译：白海峰、游春、黄文礼本章在本质上更具有技术性，关注怎样监管以及监管的内容——治理金融体系和其内部各种参与者的规则，它将引起刚刚接触到小微金融的决策者、想要更好地理解监管机制运作的从业者和其他想要了解正式的规则怎样影响金融生态系统以及它们如何支持市场更好地为穷人服务的利益相关者的兴趣。敬请阅读。
第三章“政府和产业在金融普惠中的角色”在一个很高的层面上探讨了政策制定者在金融普惠中的角色以及政府作为“规则制定者”的作用，本章在本质上更具有技术性，关注怎样监管以及监管的内容——治理金融体系和其内部各种参与者的规则，它将引起刚刚接触到小微金融的决策者、想要更好地理解监管机制运作的从业者和其他想要了解正式的规则怎样影响金融生态系统以及它们如何支持市场更好地为穷人服务的利益相关者的兴趣。
定义
监管:监管这个词在这本书中是指不同类型的正式法律法令和政府声明，它们都是被公开发表的或者以其他方式公开的，这包括主要立法(立法机关通过的法律)、二级立法(通告、法规或监管机构发布或通过的指南)、行政命令、声明、法令和其他类似的法令和发布的规定，通常，主要立法指定并授权政府机构颁发二级立法，通常主要立法指定和授权政府权威机构发布二级立法，例如，银行法律可能指定中央银行作为银行的监管机构，小微金融的法律可能会指定专业金融权威机构负责监管小微金融机构(ＭＦＩ)，主要立法通常只能被立法机关更改，而二级立法(如法规)则可以由监管机构更改，有些法规可能会在法庭上由私人团体执行，有些可能只能由政府机构执行。
监管的基本原理和目标
对市场参与者实施监管需要一个明确的依据，最好可以在市场失灵理论中找到，虽然有大量规范小微金融的经验但当然不存在“一刀切”的方法，在大多数国家，金融服务行业是监管最严格的行业，为什么尽管大多数国家赞成自由市场体系的原则，但还是会出现这样的情况?换句话说，监管的经济理由或基本原理是什么?在经济理论中，假定金融部门遭受市场失灵，这为监管形式下政府干预提供了理论基础——监管的公共利益观点。
监管的直接目标是避免市场失灵(例如，通过披露降低信息问题的要求)，或者是减少市场失灵的负面影响(例如，通过保护客户)，在金融监管中，举证责任应该总是规则制定者的任务，只有在明确地实施监管的金融原理时，监管干预才是合理的，表17-1总结了针对穷人的金融服务的主要监管目标，每个目标都基于监
管的经济原因，可以通过一个特定类型的监管来达成。
监管和监督的原则
比例原则:比例原则提倡的监管和监督方式(１)根据特定的提供者类型、活动或产品的特定风险，(２)旨在保持供应商、监管机构和消费者的成本和福利成比例，这种方法会对为穷人提供金融服务的不同监管和监督举措都有重大影响，特别是考虑到大多数现有的监管和监督机构可能没有充分考虑穷人的具体需求，然而，评估成本和效益不是一项容易的任务，利益相关者(监管机构、供应商、消费者)对风险以及成本和效益的量化往往有不同的观点，监管影响的评估可能是实施这一原则的实用工具。
竞争中立:为了建立一个公平竞争的环境，不管是哪种类型的机构被监管，相同的业务应该遵从相同的规则，这也称为基于业务的监管，而不是机构监管，这有着重要的意义，因为许多国家选择建立一个单独的针对小微金融的法律框架，但同时允许主流银行提供相同或相似的产品，在竞争中立的原则下，不同类型的机构的小微贷款组合应当遵从相同的资产质量和配置规则，业务规则不管是否受到审慎监管，它们也应该同样适用于所有类型的贷款机构，然而，审慎监管和监督主要是针对金融机构的偿付能力，因而制度化方法更为合适，例如，最低资本金要求的对象是针对整个机构，应该根据整个业务的风险组合(其中可能包括小微金融这项业务)而定。
灵活性:小微金融的历史主要是关于金融创新和“跳出思维定式”，如果现有规则没有一定的修改灵活性，使它们更适合为穷人提供金融服务或去除现有瓶颈，那么小微金融的许多发展可能不会发生，基于原则的监管而不是基于规则的监管一直被提倡，它为金融服务提供商提供了更大的灵活性，但对经验较少的监管机构来说更具挑战性，也被批评太宽松(Ｂｌａｃｋ，２００８)，灵活程度还取决于在主要立法(要求立法变化)或二级立法如法规(可被监管机构所修改)下的规则制定到何种程度。
小微金融机构的监管结构
绝大多数的监管框架设计时没有考虑向穷人提供金融服务的创新方法:例如，只允许商业银行动员储蓄，只允许监管机构授权的分支机构作为客服点，而移动网络运营商等非银行金融机构可能会被禁止提供金融服务。
关于小微金融监管的一个挑战是如何将ＭＦＩ整合到现有的银行监管框架下，有三种不同的方法:
在现有的银行法下调整小微金融:世界上一些为穷人提供金融服务的大型提供商像商业银行一样被监管，根据银行法的灵活性，它也可能在相同的法律下做一些修改以整合接收存款的ＭＦＩ，如果在二级立法(相对于主要立法)下制定具体的适用于小微金融的审慎标准，这将是最简单的。
制定特殊的法律:很多国家对小微金融颁布了一项单独的法律(很少有为小微金融采用二级立法的条例)，虽然这使得可以根据小微金融的具体风险情况而定制合适的法律，但也让其与银行的现有框架相一致更具难度，这一法律通常只涉及存款机构或小微贷款机构，这一法律监管下允许的业务必须明确定义，以防止“监管套利”，即供应商获得与该法律不相符的许可(例如，消费者、贷款者或其他金融服务提供商利用低门槛进入)。
现有法律下豁免:使用这种方法，只要符合一定的条件，ＭＦＩ就可以在银行法下得以豁免，这些条件定义了适用于ＭＦＩ的具体监管措施，分层方法允许不同的金融服务提供者有不同的机构形式，每个都有不同的所允许的活动，遵从不同的监管标准，不同的层级可以在单一的一条法例或独立的立法行为下定义，这种方法的优点是，监督的强度随不同提供商具有的不同风险而不同，而且提供商可以从一个层级进入到下一个符合他们发展阶段的层级，例如顶层可能是商业银行，有权从事各种类型的活动，从存款中介到进行国际外汇交易，第二层级可能会限制银行的业务范围，允许存款中介但不允许国际交易，而第三层级可能只允许信贷业务。
金融服务提供商的监管
金融服务提供商根据他们的业务和特定的法律形式受到不同的监管，例如，银行和其他存款机构受到审慎监管，相比之下，非储蓄机构可能会受到某些限制性的非审慎要求，如基本的报告。
银行
银行从事金融中介的高风险业务:它们吸纳公众存款(包括法律实体和个人)，借出这些存款(有或没有抵押品)和其他资金，包括资本和向借款人借入的资金(可能不是净储户)，基本的银行业务通常包括但不限于客户账户及代理账户的开设和服务，支付和转账业务，包括发行信用卡、借记卡和其他付款卡，保管贵重物品，信托业务，发行担保和备用信用证，其他贴现汇票和本票，鉴于这些不同的业务和银行的两个基本关注点——金融体系的稳定和公众资金的潜在损失，银行应受到审慎监管(监督)。
非银行储蓄机构
通常，非银行储蓄机构可以从事银行允许的部分业务，贷款业务可能被限制(全部或部分)向小微企业贷款，贷款和储蓄以外的业务可能受到限制，其他复杂或高风险活动可能不被允许，如外币兑换和金融衍生品，审慎性条件应该由监管机构如银监会或一个单独的机构来评估，以确保他们向小额储蓄机构提交合适的申请，应该对某些适用于银行和其他存款机构的审慎性条件包括最低资本、资本充足率、所有权要求、最大股权所有限制、贷款损失准备金和流动性等进行调整以适应特定的小微金融业务的风险和收益。
金融合作社
“金融合作社”这一术语是指每个成员有一票表决权的会员制机构，根据规模、会员标准/组成和运营方式的不同，金融合作社包括信用社、储蓄和信贷合作社、储蓄银行和合作银行，在一些国家，金融合作社有超过１０万个成员，总资产超过了２０００万美元，在其他国家，金融合作社是地方性的，规模很小(少于１００个成员)，在地理上是分散的。
小微贷款机构
小微贷款机构可能是非营利也可能是营利的，可能采取不同的法律形式，包括协会、基金会、公司或企业，小微贷款机构的业务通常限于贷款和其他辅助服务，如提供业务发展服务，它们的贷款资金来自于捐赠者、私人投资者和其他放贷机构，包括商业银行。
支付服务提供商和电子货币发行机构
非银行机构如支付服务提供商(ＰＳＰ)和提供电子货币的移动网络运营商(ＭＮＯ)在为穷人提供金融服务中发挥着越来越重要的作用，这些机构通常不受存款机构的审慎监管，也不需要，只要它们遵守一定的风险缓解措施，它们通常提供范围更有限的服务(也就是说，只有支付和/或电子货币)，因此风险也更为有限，根据比例原则，最好使ＰＳＰ和ＭＮＯ在非银行金融服务提供商的特定监管框架下。
小微保险
保险公司通常受制于不同的监管机制，因为保险的风险不同于贷款或存款机构，通常保险承销商被禁止从事其他金融服务，同样地，银行和其他存款机构通常被禁止承销保险，如上国际保险监管协会所述，监督保险公司的主要目的是促进“公平、安全、稳定”的行业发展，为了利益和保护投保人，小微保险提供商要受保险监管机构授权和监督。
对银行和其他非银行机构的监管
受审慎监管的机构一般包括银行和其他存款机构，尽管并不是所有的存款机构都受到监督，其他从事类似于接受存款业务(如非银行电子货币发行商)的非储蓄金融服务提供者可能受到金融监管机构的监督，尽管由于关键区别(即没有存款)，它们所受的监督通常比银行更有限。
银行
银行的监督机构通常是中央银行，尽管会有不止一个监督机构，也就是说，央行可能只负责货币问题，还有一个独立的负责系统性风险和审慎问题的监管机构，一个存款保险的监管机构，分别负责国有银行、私人银行、小型银行和其他银行(例如，储蓄银行或村镇银行)的不同监管机构。
非银行存款机构
非银行存款机构的监管机构可能与银行相同(尽管通常会有一个单独的负责非银行储蓄机构的部门)，也可能是一个独立的金融监管机构，在某些情况下是由非政府机构来监督，作为监管(政府)机构的代表团或作为自我监管计划的一部分，某些监管做法可能不适合以小微贷款为主要贷款业务的机构，首先，非现场和现场监督方法需要调整，因为小微贷款组合书面记录较少，无法以通过审查大额贷款的样本的形式来评估，相比而言，监管应重点关注贷款、收集政策以及投资组合表现的合规性，其次，某些监管行为对这些机构并不奏效，尤其是停止放贷和强制资产出售或并购的指令，由于客户对后续贷款产生依赖，放贷的停止令会导致大量的违约(Ｃｈｒｉｓｔｅｎ等，２０１２)，而信贷员和客户之间通常关系密切，资产出售或并购会切断这种关系，从而也可能导致客户(也可能得出后续贷款的可能性变小的结论)违约。
金融基础设施的监管
运转良好和包容性的金融基础设施是金融普惠性的关键，包括信用信息、支付和结算系统、存款保险和抵押/担保交易。
信用信息市场的监管通常与数据隐私和银行保密法相联系，为了将客户信息传输给外部组织(如信用局)，又缺乏单独的允许此类行为的监管规定，提供商通常需要获得客户的许可(在一些国家，监管明确要求供应商获得客户对此类行为的同意)，在有些国家，非银行机构对信用报告的参与度很低，监管机构可能会决定要求它们参与或激励它们参与(例如，通过降低提供贷款的要求，贷款是基于对客户信用报告的审查而扩展的)，为了确保客户不因为信用报告中的不准确信息而受苛待，通常要求保持信息更新并删除过时信息，向客户提供有关文件信息，在错误通知后纠正信息。
ＡＭＬ/ＣＦＴ(反洗钱和打击资助恐怖主义)要求
尽管许多国家没有专门的ＡＭＬ/ＣＦＴ法律，还是有很多国家遵循金融行动特别工作组(ＦＡＴＦ)的建议和指导确立了相关要求，基本的ＡＭＬ/ＣＦＴ措施包括客户尽职调查(ＣＤＤ)(通常与“了解你的客户”[ＫＹＣ]同义)、监控和维护客户交易记录，并在可疑交易出现时通知相应的部门(作为银行风险管理举措的重要组成部分，ＡＭＬ/ＣＦＴＣＤＤ要求可能与巴塞尔银行监管委员会确定的ＫＹＣ措施重叠，然而，它们也可能存在差异，因为两套要求是为了不同的目的)。
文章来源：摘自《新版小微金融手册》（本文观点仅代表作者观点）
本篇编辑：王昌耀
