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2009年，国家为了应对金融危机，政府加大了投资力度。监管部门提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工作，拓宽政府投资项目的融资渠道。中央政府“4万亿投资计划”拉开了城投公司大肆扩张的序幕，各地纷纷成立各种建设投资公司。
地方政府投融资平台公司，通常是指地方政府及其部门等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。具体表现形式有“城乡建设投资公司、城市建设开发公司、发展投资公司、交通、水务投资公司”等等，民间习惯称作“城投公司”。
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中指出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）中指出“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。当前无论是从城投公司内部发展的要求还是国家政策层面都在倒逼地方城投公司转型。
笔者结合南方某省一个地级市城投公司的实际情况，对城投公司的困境及转型发展发表点看法。
城投公司的现状
1为融资而生，缺乏有效的投融资保障机制
城投公司是地方政府为筹集地方重大基础设施项目建设资金所设立的国有独资企业，并承担项目建设和运营。平台承建项目大部分无稳定偿债来源，大部分项目本身没有现金流，平台只负责借钱，如何还钱仅仅寄希望于将来的土地出让收入，其他偿债保障机制几乎没有。
由于城投公司承建的大部分基建项目没有现金流，城投公司基本处于“依靠财政补贴和融资维持平衡”，为了保证公司运转，有时完全依靠“借新账还旧账”，财务成本高、风险大，企业自身创收能力极差，自身造血功能严重不足。
2背靠政府，以完成政府指定任务为己任
城投公司诞生就是为政府融资服务的，很多地方政府的城投公司喊出“背靠政府、面向市场”的口号，可实际上却没有自己的投融资决策权，很多城建项目由政府做出计划，然后再下达给城投公司，城投公司按政府命令执行，无法实现融资、建设的自主权，难以成为具有市场竞争力并独立的市场主体。
3举债软约束，融资成本高
由于政企不分，城投公司与政府部门的定位模糊不清，令城投公司成为典型的预算软约束主体，靠着政府信用在背后的隐性支持，融资相对其他社会企业容易，对利率成本把控不严。有些项目融资的特殊性客观上造成了债务与项目周期不匹配，增加了财务成本，这也和城投公司主观上是为了实现社会效益为己任，而并不是以利润最大化为经营目标有关，因而对债务成本不敏感。
4闲置资金利用率低下，财务成本高
由于城投公司作为国有融资平台企业在财务管理上的先天不足，造成城投公司资金闲置没有做到应有的保值增值。由于城投公司的管理体制缺陷，在重大事项的报告制度硬约束下，城投公司融资获得的资金只能在有限的范围内做保本理财业务，由于体制的限制无法将闲置资金进行良好的市场化投资运作，一些与建设期错配的闲置资金无法发挥应有的作用，大大增加了财务成本。
5资产质量不高、储备土地有价无市
城投公司资产包括了很多公用基础设施在内，诸如道路、公园、广场、学校及其附属土地等无法流通变现的资产，同时还装入了大量的储备土地作为资产。由于房地产市场疲软，三四线城市的土地成交价格下跌，入市交易有价无市，想通过土地资产偿债或变现，短期内难以实现。
6高级管理人员由政府委派，有任期
城投公司的董事长、总经理等高级管理人员一般由政府官员担任，这是为了最直接地实现政府对城投投融资指导安排。由于充满了行政管理色彩，缺乏相应的经营自主性，其相关的经营计划、人事安排、以及发展规划都受到地方政府的干预和控制。主要高级管理人员一般有任期，很少有连任，主要领导人无法做到与企业同呼吸、共命运，也就无法实现企业的战略规划，转型发展推进过程往往也就会流于形式。
7政府债务与企业债务划分不清
2014年中央政府对地方政府进行了债务普查，清查出地方存量债务累计15.4万亿元。2015年以后，政府的新增债务只有发行地方债的途径，为减轻地方政府偿债压力和融资成本，中央提出了地方债三年置换计划。在对存量债务的鉴别过程中，城投公司与政府在核算三类债务时存在分歧，有相当一部分政府债务或者或有债务本应该由地方政府来承担偿还责任却被强行划入到城投公司的负债表中。
8人浮于事，管理缺乏有效的激励机制
城投公司的人事管理缺乏有效激励机制，特别在人员招聘方面，通常采取的是领导提议，人事部门考察，最后组织任命的方式。晋升论资排辈、缺乏淘汰机制；没做到因岗用人，有时是关系用人；吃大锅饭严重，干多干少一个样，严重人浮于事；用人机制缺乏竞争性、公开性、公平性。
城投公司转型发展路径的思考
（1）理顺政府与城投公司的关系
理顺政府与城投公司的关系。一是做到政企分开，建立现代企业管理制度，进一步深化改革推动政府和企业各司其责，政府做到一方面要履行政府职能，另一方面要保障城投公司的独立经营和健康发展；二是改变政府从指定任务到注重投资效益方面转变，城投公司应该以市场化经营实现更好地服务政府，做到关注市场效益与关注政府任务并重，要从被动向主动转变，由政府指令型投资向市场要素配置型投资转变，发挥企业的自主性，发挥市场在资源配置中的主导作用，对优良资产和潜力项目拥有绝对的自主投资权利。
（2）做好债务化解、累计企业信用
城投公司存量债务需要以企业现金流偿还，与政府信用脱钩后，偿债资金从哪里来是一个最大的难题。针对这个问题，我们应该做到三步走。一是做好政策和市场分析，通过借新还旧、债务置换顺利实现“以时间换空间”；二是加快转型发展战略布局，尽量让政府多划入有效资产，增强公司实力，培养并建立起相关业务队伍；三是与地方政府合理算账，将本属于政府的债务剥离归政府，一些代建代付项目一定要签好协议，而不能只是一纸公文来约定，这样做起码城投公司账面能反映出企业的应收账款。这三步走的过程里，千万不能出现债务逾期，企业信用是现代企业赖以生存的生命线，通过累计信用，在新型城镇化建设中找准定位、重塑形象来实现转型。
（3）转变背靠政府的观念，理顺政府和企业之间的事权关系
在国家严格控制地方债增长的高压态势下，城投公司背后信用即“政府背书”将被斩断，城投公司只能是在政府的支持下面对市场，而不再是背靠政府，只能通过做优资产、提升融资能力、提高经营管理水平来做大做强企业；同时，城投公司要做到尽量“剥离”本不该属于企业而属于政府职能部门的事权，尽快将已完工并验收合格的公用基础设施移交给相关政府管理部门 。
（4）要因市情而异，转型发展不能千篇一律；
省级城投和县级城投转型可以同日而语吗？那显然不可能。每一个城市的特点不同，每一家城投公司的情况也不样，每家城投公司所掌握的资源都不尽相同，那么在转型发展定位、产业布局都会不同。在新一轮国家、省级、区域发展规划和城市发展规划中，每个城市都会找到自身发展的着力点。为抓住机遇，城投公司不仅要关注如何由偏重于公益性基础设施投融资向产业性投融资转变，更应关注如何围绕城市经济发展规划，找准发力点，创新城市产业经济发展动力。从2015年开始，地方举债只能发行地方债，而地方债的发行主体为省级地方人民政府，市县级政府融资需委托省级政府代为发债，无论是对资金额度还是融资节奏的掌控都变差了，因此省级城投公司转型在资本与运作空间上远远胜于市县级融资平台。那么就要求我们市县级融资平台结合自身的特点来做文章，扬长避短。财预（2018）34号文指出地方政府不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，其实也就是对债券合理分配做出了约束，这对县级平台公司是个利好。
（5）转型要循序渐进，存在过渡期
城投公司是中央和地方财、事权不匹配的产物，这种失衡没有改变之前，政府很难与城投脱钩。目前，国家提出了ppp项目的规范运作要求，很多不合规ppp项目被调出入库名单，这一新增融资工具被强制规范化运作，反而使城投公司在地方建设中所起到的作用得到提升，时间上将有利于城投转型。其次，地方政府一般债券和PPP模式较难满足地方投融资需要，中央政府推出了一系列专项债举措，政府专项债券所对应的项目，应该让城投公司基于市场原则参与进来，这将有助于城投公司转型。
(6)分门别类，实现多元化转型
一是对于以基建为主业的城投公司转型为公益类国企是一条路径，同时可以积极参与PPP项目，推进自身产业板块的构建，引入社会资本，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，继续服务城市建设，同时实现外延式发展；
二是对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，先行剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，最后转型为一般企业；
三是一些有条件的城投公司，为增强造血能力，可在主业的基础上进行了多元化拓展，这类转型后的公司除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外，也发力打造其他业务板块，多元化经营增强造血能力；
四是对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说，通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作，也是城投未来转型的方向之一。大型城投公司主要采取参股控股的方式布局金融行业，而中小城投布局金融板块的时候，多会选择参股一些中小型金融公司。
五是引入战略投资者，进行混合所有制改革促转型。
转型路径远不止于以上简单罗列。今年三月，国家发改委发布了《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，通知明确了2018年新型城镇化建设的五大重点任务，其中深化城镇化制度改革为城投公司探索转型发展带来了新的发展机遇。通知指出，分类稳步推进地方融资平台市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的城投公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府项目。城投公司应该牢牢把握政策，以时间换空间，抓住深化城镇化制度改革的机遇，在转型道路上行稳致远。
结束语
城投公司退出历史舞台不是其最终归属，但是城投公司以完成政府指令的粗放低效的运作方式不能再继续，城投公司应该科学转型，告别空心平台，从被动走向主动，在新型城镇化建设投资中找准自己的定位，迈步走进新时代。
百 家 观 点
【谈PPP项目中的社会投资人选择】 不是所有的社会资本方都适合去做投资人。当前，我国PPP项目中大量投资人是施工企业，但施工企业是否能成为合适的投资人，不能简单地去回答是或否。我们首先要知道的是在PPP项目中，需要解决风险管理问题，包括投资风险、施工风险、运营风险、人力资源等。现实中，那些追求资金长期稳定回报的金融机构，如保险基金和专业投资机构这样的匹配，对PPP可能是最合适的。
——宋金波国浩律师(北京)事务所合伙人 王卫东
