针对当前新能源汽车市场高企的产能过剩风险，政府应采取完善相关政策法规体系，促进产业健康有序发展；优化政府补贴扶持方式，加强行业监督管理；改变地方政府政绩考核标准，打击地方保护主义等措施。
智库观点
张厚明
新能源汽车产业是我国重点发展的战略性新兴产业之一，在《中国制造2025》中也被列入十大重点发展领域之一。2018年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出：“深入推进供给侧结构性改革，加快制造强国建设，推动新能源汽车等产业发展。”加快发展新能源汽车产业，既能够缓解当前所面临的能源与环保压力，培育新的经济增长点，也可以推进我国由传统汽车大国向现代汽车强国转变。
由于受到国家政策的大力扶持，国内各类投资主体竞相进入新能源汽车制造领域，推动新能源汽车产业快速发展。据统计，2017年我国总计生产的新能源汽车数量已达到了79.4万辆，是2012年的63.3倍，市场累计产销量达157.1万辆，已经连续2年在全球产销量排名第一，占全球新能源汽车市场保有量的一半以上。但是，与新能能汽车产业高速发展相伴的是，该产业产能过剩风险正在不断累积，当前采取措施遏制新能源汽车市场产能过剩势头已经刻不容缓。
新能源汽车市场产能过剩风险日益加剧
（一）规划产能已经远超预期，产能过剩风险日渐累积
2012年6月，国务院印发的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》中设定的发展目标是：到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆。但是，根据中国流通协会发布的数据显示，2015年至2017年6月底，国内已经落地的新能源整车项目超过了200个，相关投资金额高达10000亿元以上，各类车企已经公开的新能源汽车产能规划超过2000万辆，是《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》中设定目标的10倍。以上数据显示，国内新能源汽车市场的产能过剩已现端倪。
（二）各类资本竞相涌入新能源汽车领域，快速形成大量产能
近年来，伴随着国家对新能源汽车产业的大力扶持，各类资本潮水般地涌向新能源汽车领域，掀起了一场全国性的“造车运动”。首先，传统的车企纷纷宣布了几何级的产销增长计划，如北汽新能源计划2020年实现年产销50万辆，比亚迪计划到2020年投资150亿元实现60万辆产能等。其次，一批新兴的互联网企业跨界进军新能源汽车市场，如乐视汽车、蔚来汽车、车和家等，京东、腾讯等互联网巨头均对上述车企进行了投资。此外，一些其他行业的龙头企业也开始涉足新能源汽车领域，如格力集团、五粮液集团、中信集团、汉能集团等均通过各种方式投资新能源汽车产业。尤其是许多没有造车经验的投资主体纷纷杀入该市场后，在短期内快速形成了大量产能并为产能过剩埋下隐患。
（三）新能源汽车配套产业快速发展，动力电池面临严重产能过剩
国内新能源汽车整车产销量的快速增长带动了相关配套产业的发展，特别是动力电池产业发展异常迅猛。数据显示，当前我国动力电池出货量占全球市场份额高达70%以上，从2014年到2016年，国内动力电池产业年均增长率分别高达368%、324%和78.6%，2016年动力电池领域的投资金额超过1000亿元。据测算，当前形成的产能若全部释放会形成170Gwh/年的巨大产能，大约是目前市场实际需求量的7倍多，可以满足年产500万辆的电动乘用车和50万辆电动大客车的总需求，而按照相关规划，我国到2025年都达不到如此庞大的市场需求量。
新能源汽车市场产能过剩原因分析
（一）过度补贴等产业政策增大了产能过剩风险
20多年来，国家出台了包括对企业和消费者的补贴、技术研发扶持、税收优惠等一系列扶持新能源汽车发展的政策，特别是政府的财政补贴是推动新能源汽车消费的最大源动力。除了中央补贴外，很多地方政府按照1∶1的比例对新能源汽车进行配套补贴，这就造成两级政府的补贴总额高达6万—10万元，使得许多小型电动车变成了零成本甚至负成本，受此高额补贴诱惑，大量企业不按市场实际需求量生产，部分企业甚至违规造假“骗补”，从而埋下产能过剩的隐患。另据威尔森咨询公司发布的《2016中国新能源汽车市场报告》指出，若扣除政府补贴，国内自主品牌新能源汽车的平均市场成交价格是合资品牌的2倍，即自主品牌车价格优势主要靠政府补贴来维持，未来随着补贴的退坡制度实施乃至完全取消，面对合资品牌强大的技术和市场竞争优势，国内大量靠政策刺激而建立起来的车企必将面临市场清洗，我国新能源汽车市场也必将产生严重产能过剩危机。
（二）单一GDP政绩观和地方保护主义加剧了产能过剩风险
当前新能源汽车产能过剩风险高企与各地政府片面追求GDP政绩密不可分。新能源汽车产业作为新兴产业之一，具有产值大、利润高、带动性强等特点，新建项目产能一旦形成，必将大幅拉动地方经济增长。例如，某汽车集团新能源乘用车在某省的项目建成后，按年产60万辆车估算，年产值将高达600亿元，占到全省GDP的1.5%。正是受上述利益驱动，各地政府对发展新能源汽车均热情高涨。目前获得新能源汽车生产资质的15家企业中，大部分企业背后都有地方政府的身影。这种不顾本地发展条件而盲目跟风上马新能源汽车相关项目的做法，必将给以后的产能过剩埋下隐患。此外，地方保护主义也阻碍了新能源汽车的市场化进程，影响了市场优胜劣汰机制发挥，导致优势企业和高效产能无法进入，弱势企业和僵尸企业得以生存，从而加剧了行业低端产能过剩风险。
（三）行业进入门槛低形成大量低端过剩产能
相比较于传统汽车制造业的极高进入壁垒，新能源汽车行业进入门槛较低，除了电池等几个大的核心零部件外，其他高技术壁垒基本不存在。据测算，传统燃油车的盈亏平衡点为200万辆，而电动车的盈亏平衡点仅为10万—20万辆，正是相对较低的行业进入门槛及广阔的市场空间，使得新能源汽车成为资本追逐的“香饽饽”。当前，很多并不具备研发、生产以及制造新能源汽车的能力，甚至毫无造车经验的企业，利用新能源汽车行业较低的进入门槛，千方百计地采取控股、合资建厂、切入供应链等投资手段进入新能源汽车制造领域，短期内易形成大量低端过剩产能，给我国新能源汽车产业的健康发展带来不利影响。
对策与建议
（一）完善相关政策法规体系，促进产业健康有序发展
针对当前新能源汽车市场高企的产能过剩风险，一是继续优化完善相关法律法规，应根据最新产业及市场发展变化情况，研究编制新版的新能源汽车产业中长期发展战略规划，进一步明确各个发展阶段产业发展的战略与目标，避免由于盲目发展引发产能过剩。二是继续完善针对新能源汽车的政府采购制度，加强各级政府部门对新能源汽车的优先采购和强制采购，出台相关采购细则，通过技术标准控制、比例控制等推进政府采购活动有序开展，有效化解新能源汽车的过剩产能。三是推动“政产学研用”相结合，建立新能源汽车产业伙伴关系，促进市场各个主体共同合作发展新能源汽车产业，以克服政企信息不对称、产业政策滞后、政策实施效率低下等导致的低水平重复建设和产能过剩等问题。
（二）优化政府补贴扶持方式，加强行业监督管理
当前，必须采取措施优化政府补贴扶持方式，同时有效打击“骗补”等违规行为，从供求两端发力化解产能过剩风险。一是继续完善《新能源汽车推广应用推荐车型目录》，根据整车能耗、动力电池技术等的最新变化情况，对进入目录的相关产品适当提高动态调整频次。二是改变当前补贴发放的“普惠制”，转为“奖优扶强”，提高财政补贴的扶持效率。三是为防止中央和地方两级政府因发放多重购置补贴而造成过度补贴，建议地方政府的补贴方向由鼓励购置转为支持使用，出台停车费减免、高速公路免收过路过桥费等优惠政策，进一步加大对充电基础设施的补贴扶持力度等。四是借鉴国外经验，实施“汽车折价退款”的以旧换新政策等。最后，加大对新能源汽车市场的监管力度，针对“骗补”行为，建议政府部门联合相关行业协会等共同进行监管，同时建立并完善匿名举报机制和奖惩办法，进一步加大利用互联网及媒体实现社会监督的工作力度。
（三）改变地方政府政绩考核标准，打击地方保护主义
各地屡禁不绝的地方保护主义给我国新能源汽车的市场化、产业化带来极大危害，并造成了新能源汽车产业发展的低水平重复建设和产能过剩。为此，一是继续优化地方政府政绩考核标准，建立更加科学的多元化的地方政府政绩考核指标体系，以有效抑制地方政府的投资冲动，在新时代树立科学发展观理念。二是统一各个地方的财政政策，由中央政府制定统一的新能源汽车标准以及车型目录，取消地方目录，强制规定进入目录的新能源汽车在政府采购、市场准入、财政补贴等方面享受同等待遇。最后，继续加强对集中采购的管理，进一步推进政府、国有企业、公共交通等单位在采购新能源汽车的招标程序等方面更加公开透明，防范各地对本地车企照顾行为的发生。
（四）加大推广宣传力度，培育发展消费市场
面对快速增长的新能源汽车产能供给，当前需要继续采取措施大力培育消费市场，进一步扩大市场需求。一是继续强化示范推广，进行消费引导。提高新能源汽车推广的数量和质量，营造促进新能源汽车健康发展的良好市场环境；同时，强化消费引导，加强政府和企业协同合作，从低碳出行理念等方面共同加强对消费者的宣传。二是从“软件”和“硬件”两个方面加强相关基础设施建设，“软件”方面包括出台基础设施建设规划方案等，“硬件”方面包括充电桩、充电站、售后服务站等配套设施建设。最后，加快培育消费市场。主要是围绕新能源汽车市场化进程，不断创新商业模式，努力开拓国际国内两个市场，支持国内过剩产能走出去，加快培育知名的新能源汽车自主品牌；在商业模式上，探索推进电动汽车或电池租赁服务、整车或固定充电桩共享服务以及分时段租赁等。
（作者系工信部赛迪智库工业经济研究所财经政策研究室主任、研究员）
