文：申万宏源宏观李一民、余子珍
本报告作为财政系列的第一篇，主要回答几个基本问题：（1）我国财政赤字的概况及不同方法计算的赤字率的比较；（2）我国政府债务率概况及如何计算政府债务率；（3）分地区看，地方政府债务情况如何？（4）关于地方隐性债务问题的探讨。
近年财政支出动用往年结转结余资金和预算调节基金。财政赤字，指的是一定期限内财政支出与财政收入的差额，而赤字率是财政赤字与GDP的比值，反映国家或对财政缺口的偿还能力。我国财政活动按预算执行，严格遵守量入为出，年底通过结转结余及调入资金，保证赤字规模最终配平。除了官方赤字率算法，我们还给出其他两种赤字率的计算办法，分别考虑地方政府性基金收入、不考虑结转结余及调入资金和补充中央预算稳定调节基金等项目。对比三种财政赤字率，我们发现2010年-2014年，按国际标准计算出的赤字率基本低于官方赤字率，表明这些年份财政收入中有一部分资金结转结余至下年支出，并补充了预算调节基金。而在2015年-2017年，财政支出则动用了往年结转结余资金和预算调节基金。
我国债务率总体可控。政府债务率表示政府的债务偿还能力，据BIS测算，我国政府债务率远低于发达国家，甚至低于部分发展中国家，但2013年-2017年五年间，政府债务率提高了12.1个百分点（从34.2%到46.3%），增长速度过快值得关注。按“债务余额/GDP”和“债务余额/财政收入”两个维度，并考虑城投债的广义债务情况，我们给出四种方式测算政府债务率。整体上，我国政府债务率可控。2010年-2015年，我国政府债务率不断上升，在2015年基本达到顶峰，之后便缓慢下行。2017年测算的四种债务率分别为36.2%、122.7%、44.8%、151.8%。
地方政府债务近年下行，趋势基本同全国政府债务率走势一样。地方政府债务率的计算，需考虑中央政府转移支付，会更复杂一些。按照“债务余额/财政收入”法，并考虑加上城投债后的“广义债务”，我们给出四种测算。数据显示地方政府债务整体可控，且趋势基本与全国政府债务率走势相同。
少数省市债务率可能相对较高。从举债规模上看，江苏地方政府债和城投债均位居第一。测算分省市的政府债务率时，我们认为分母为地方政府财力的计算结果更合理。对比计算结果，我们发现无论是“债务余额/GDP”法，还是“债务余额/地方财政财力”法，各省市政府债务率均没有超出警戒线，但在“债务余额/地方财政收入”法下，吉林、青海超过150%。若考虑加上城投债后的“广义债务率”，“债务总额/GDP”法下仅贵州超过60%；“债务总额/地方财政财力”法下天津、贵州、江苏、湖南债务率相对较高，但尚未超过150%；而“债务总额/地方财政收入”法下，吉林、青海、贵州、江苏、天津、云南等6省债务率均超过150% 。
最后，关于隐性债务有两点说明：（1）将城投债直接计入地方政府债务，逻辑上是不严密的，但城投公司信用应该和政府信用的分离并非一蹴而就，且相关研究表明地方政府层面的违约风险并没有被定价，故将城投债纳入广义政府债务率的计算具有一定合理性；（2）还有相当部分的隐性债务无法计算，比如在财政部2017年50号文和87号文之前，地方政府以PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务等。
目 录
1 算清财政赤字及赤字率的迷糊账
1.1财政预算的四本账
1.2 近年财政收支概况
1.3 赤字率的三种算法比较
2 地方政府债务率高？怎么看
2.1政府债务率的四种算法
2.2哪些省市政府债务率高？
3 关于地方隐性债务问题的说明
我国财政体系复杂，光是概念就够让人头大，不仅需要区分一般公共预算、政府性基金等，还要区分中央地方预算报告中可能存在的不同表述方式。本报告作为财政系列的开篇，希望可以讲清楚以下几个要点：（1）我国财政赤字的概况及不同方法计算的赤字率的比较；（2）我国政府债务率概况及如何计算政府债务率；（3）分地区看，地方政府债务情况如何？（4）关于地方隐性债务问题的探讨。
正文：
1.算清财政赤字及赤字率的迷糊账
1.1财政预算的四本账
在讨论财政赤字率之前，我们简单科普下我国的财政预算的四本账情况。我国财政预算有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账。
一般公共预算是指以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算。其中，政府性基金收支主要为地方本级收支，特别是国有土地使用权出让收支。
国有资本经营预算是我国独有的，反映的是国有企业上缴的利润和安排。2017年全国国有资本经营预算收支分别为2578.69亿元、2010.93亿元。因金额相对较小，计算赤字率时可忽略不计。
而社会保险基金因资金不能随意动用，不与其他三本预算统筹，因此计算赤字率时也不考虑。
1.2 近年财政收支概况
财政赤字，指的是一定期限内财政支出与财政收入的差额。目前，我国官方的财政赤字情况仅考虑一般公共预算收支。
财政活动按预算执行，严格遵守量入为出，年底通过结转结余及调入资金，保证赤字规模最终配平。2017年全国一般公共预算收入17.26万亿元，为预算的102.3%，一般预算支出为20.33万亿元，为预算的104.3%。收支差值为3.07万亿元。为何与年初预算的2.38万亿元不同？这主要因为我国财政赤字不仅考虑当期收支，还要考虑结转结余及调入资金。调整后，我国一般公共预算收入总量为18.27万亿元，支出总量为20.65万亿元，差值2.38万亿元。
财政收入上半年占比较高，近两年财政支出提前。对2013年-2017年一般公共预算收支进行分季度平均，再计算占比，我们得知近五年一般公共预算收入各季度占比分别为25%、28%、23%、24%，支出各季度占比分别为20%、26%、24%、30%。显然，上半年财政收入占比较高，特别是二季度；而财政支出主要集中在下半年。然而，近两年财政支出提前。2017年财政支出四个季度分布分布为22.6%、28.3%、23.8%、25.3%。同样地，观察近年来“一般公共预算收入-一般公共预算支出”的情况，差值为负的时间提前，我们也能够得知财政支出提前的结论。
近年来，我国实行积极财政政策，2012年以来财政目标赤字率不断提升。2018年，我国财政赤字规模为2.38万亿元，持平于前一年，而赤字率较2017年下降0.4个百分点至2.6%。这与官方表态的“积极财政取向不变”是否矛盾？我们认为不矛盾，主要原因有：（1）经济增长稳定，财政增收得以保证；（2）减税降费规模更大，2018年预计减税降费1.1万亿元，较2017年目标值多减5500亿元；（3）财政支出结构改善，向创新、“三农”、民生等领域倾斜。
1.3 赤字率的三种算法比较
赤字率是财政赤字与GDP的比值，反映国家或对财政缺口的偿还能力。目前，官方赤字率只考虑一般公共预算收支，并考虑了结转结余及调入资金和补充中央预算稳定调节基金等项目。有公式如下：
财政赤字①=（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）-（全国一般公共预算收入+结转结余资金及调入资金），财政赤字率①=财政赤字①/名义GDP
这一算法常因考虑了结转结余和调入项而被诟病， 且仅考虑一般公共预算似乎范围太窄，特别是由于地方卖地收入大增，地方政府性基金收入构成地方政府收入的主要来源。因此市场上常用的算法是参照国际标准：
若仅考虑一般公共预算收支，财政赤字②=全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入，财政赤字率②=财政赤字②/名义GDP；
若考虑其他预算收支，财政赤字③=（全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入）+（全国政府性基金预算支出-全国政府性基金预算收入），财政赤字率③=财政赤字③/名义GDP。
以2017年为例，全国一般公共预算收入为17.25万亿元，结转结余及调入资金1.01万亿元，全国一般公共预算支出为20.33万亿元，补充中央预算稳定调节基金0.32万亿元，名义GDP为82.7万亿元，因此官方赤字率（财政赤字率①）为2.9%，小于官方预算目标给出的3%。而财政赤字率②为3.7%。2017年政府性基金预算收入（不考虑地方专项债和结转调入等）为6.15万亿元，政府性基金预算支出为6.07万亿元，则财政赤字率③为3.6%。
对比三种财政赤字率，我们发现2010年-2014年，按国际标准计算出的赤字率基本低于官方赤字率，表明这些年份财政收入中有一部分资金结转结余至下年支出，并补充了预算调节基金。而在2015年-2017年，财政支出则动用了往年结转结余资金和预算调节基金。
从指标的合理性角度来看，我们认为财政赤字率③ 是更好的衡量赤字率的指标，主要原因有：（1）采用国际通行原则，不考虑结转结余及调入资金的影响，表示当年财政收支的情况；（2）相较于官方赤字率而言，增加考虑了政府性基金收支的影响。此外，我们也没有讨论更为广义的赤字率，比如包括城投债（城投平台举债）、专项建设基金（中央财政贴息，被认作“准国债”）等。理论上，所有的财政缺口都要通过举债弥补，因此赤字率应该表示为所有新增政府债务之和。但实际上，我们需有所区分，赤字率表示的是预算内的财政缺口情况，而毫无疑问，城投债、专项建设基金等债务均不发生在财政预算体系内，因此不适合包含在财政赤字的计算中。
2.地方政府债务率高？怎么看
讨论财政缺口问题，就应该进一步讨论政府债务问题。正如前一节提到，理论上所有的财政缺口都需要政府举债的形式弥补，政府债务率表示的是政府财力或政府经济实力对累计的财政缺口的偿还能力。
据BIS测算，2009年以来我国债务快速增长，总体债务率水平已远超发展中国家平均水平，接近部分发达国家水平，主要原因还是在于企业杠杆较高，但近年居民和政府加杠杆速度不容忽视。因本文聚焦于财政领域，不过度讨论居民杠杆情况。我国政府债务率远低于发达国家，甚至低于部分发展中国家，但2013年-2017年五年间，政府债务率提高了12.1个百分点（从34.2%到46.3%），增长速度过快值得关注。
2018年1月24日，中财办主任刘鹤在达沃斯论坛明确表示中国将针对影子银行、地方政府隐性债务等突出问题，争取在未来3年左右时间，使宏观杠杆率得到有效控制。4月2日，中央财经委员会召开第一次会议，首次提出“结构性去杠杆”，要分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。高层领导多场合公开表示政府债务去杠杆，这也表明政府债务，特别是地方政府债务问题引起领导层高度关注。因此，下文中我们分别介绍政府债务率的四种计算方法，并着重对地方政府债务率进行测算。
2.1政府债务率的四种算法
2018年5月央行在《第一季度货币政策执行报告》的专栏中给出政府部门杠杆率定义，是用政府部门债务余额与国内生产总值（GDP）之比来衡量。其中，政府部门债务包括中央政府债务和地方政府债务，地方政府债务包括地方政府债券以及清理甄别认定的截至 2014 年末非政府债券形式的存量政府债务。学术上，政府债务率的定义常用有两个维度：（1）“债务余额/GDP”，指一定时期以内（通常为一年）政府债务余额与同期GDP的比值，表示经济总规模对政府债务的承载能力，这与官方给出的定义相近。国际常用债务负担率警戒线是60%，即认为政府债务负担率超过60%则较为危险。（2）“债务余额/财政收入”，指一定时期以内（通常为一年）政府债务余额与同期财政收入的比值，表示一国或地区政府财力对债务的偿还能力。国际货币基金组织给出的控制标准参考值为90%-150%，即认为当政府债务率超过150%，则可能较危险。
因此参照学术上的两个维度，我们可以定义两种政府债务率。
债务率1：政府债务余额（中央+地方）/GDP
债务率2：政府债务余额（中央+地方）/政府收入（全国一般预算+结转结余及调入资金+政府性基金预算）
市场上常常将城投债算在广义的政府债务中，因此我们给出另外两种“广义债务率”。
债务率3：政府债务总额（中央+地方+城投债）/GDP
债务率4：政府债务总额（中央+地方+城投债）/政府收入（全国一般预算+结转结余及调入资金+政府性基金预算）
计算发现，我国政府债务率整体可控。2010年-2015年，我国政府债务率不断上升，在2015年基本达到顶峰，之后缓慢下行。2017年测算的四种债务率分别为36.2%、122.7%、44.8%、151.8%。不考虑城投债时，两种口径的债务率都处于安全区间，若考虑城投债， “债务余额/财政收入”口径下的债务率可能需要关注。当前我国保持较快经济增长，且债务增速放缓，整体债务率仍然可控。
2.2哪些省市政府债务率高？
因为需要考虑中央政府转移支付，地方债务率的测算会复杂一些。按照“债务余额/财政收入”和“债务余额/财政财力”计算，我们优先给出两种地方政府债务率。
地方债务率1：地方政府债务余额/地方政府收入（ 一般预算+地方结转结余及调入资金+政府性基金）
地方债务率2：地方政府债务余额/地方政府财力（ 地方政府收入+转移支付）
同样地，我们考虑加上城投债后的“广义债务率”，增加两种地方债务率算法：
地方债务率3：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府收入（一般预算+地方结转结余及调入资金+政府性基金）
地方债务率4：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府财力（地方政府收入+转移支付）
2017年地方政府债务余额为16.47万亿，考虑城投债后，地方政府债务总额为25.15万亿。2017年地方政府本级收入为15.76万亿，若考虑转移支付，则政府财力为22.38万亿。按照上述公式测算出的债务率分别为：104.5%、73.6%、149.7%、105.4%，显示地方政府债务整体可控。不考虑转移支付时，地方政府压力较大。
趋势上看，我国地方政府债务率同全国政府债务率走势基本一致。但幸运的是，在严格控制地方政府债务增量后，我国地方政府债务率在2015年以后略有下降，目前基本尚处于可控空间。
那么，分省市情况会有哪些不同？举债规模来看，东部沿海大省江苏地方债余额和城投债规模都位居榜首，且城投债规模高于地方债规模。其他发展较快的地区如山东、浙江、贵州、广东、四川等省份地方债余额较高，而天津、重庆等地城投债规模略高于地方债规模。
测算分省市的政府债务率时，我们分别采用 “债务余额/财政收入”法和“债务余额/GDP”法。此外，中央的转移支付是地方财政很重要的构成部分，特别是经济较落后地区，故此处财政收入还需要考虑更广义的地方政府财力。比较如下地方债务率6和7两种计算方法，我们更倾向于认为地方债务率6的计算方法更合理，即分母为“地方政府财力”更恰当。
计算公式分别为：
地方债务率5：地方政府债务余额/ GDP
地方债务率6：地方政府债务余额/地方政府财力（地方政府收入+转移支付）
地方债务率7：地方政府债务余额/地方政府收入（一般预算+地方结转结余及调入资金+政府性基金）
从图15-17中，我们可以看到：（1）“地方政府债务余额/GDP”口径下，大部分地区的债务率在30%以下，低于国际组织给出的警戒线60%。贵州和青海债务率较高，分别为52%、47.7%。（2）“地方政府债务余额/地方政府财力”口径下，大部分地区的债务率低于70%，远低于国际货币基金组织给出的控制标准参考值为90%-150%。而债务率超过70%的有三个省，分别为贵州（86.8%）、辽宁（76%）、云南（72.4%）。（3）“地方政府债务余额/地方政府收入”口径下，12个省市超过90%，其中吉林、青海超过150%。
考虑城投债后的“广义政府债务率”，则有：
地方债务率8：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/ GDP
地方债务率9：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府财力（地方财政收入+转移支付）
地方债务率10：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府收入
从图18-20中，我们可以看到：（1）“地方政府债务总额/GDP”口径下，大部分地区的债务率在40%以下，低于国际组织给出的警戒线60%。而债务率超过60%的仅贵州（68.7%）一个省，但青海（58.7%）、云南（45.9%）两省也相对较高。（2）“地方政府债务总额/地方政府财力”口径下，大部分地区的债务率低于国际货币基金组织给出的控制标准参考值为90%-150%。债务率超过90%的有10个省市，其中超过100%分别为天津（144.3%）、贵州（114.7%）、江苏（104.6%）、湖南（101.7%）。（3）“地方政府债务总额/地方政府收入”口径下，24个省市债务率超过90%，而吉林、青海、贵州、江苏、天津、云南等6省债务率超过150%。因此，若考虑城投债，部分省市债务率情况则需要关注。当然，我们认为直接将地方政府收入当做分母计算的结果仅供参考，实际上将地方政府财力作为分母更为合理。
经过上述计算，我们发现，即使考虑城投债，“债务总额/财政收入”法和“债务总额/GDP”法计算出的地方债务率均在可控区间。分省市来看，虽然多数省份仍具有较高的安全边界，但仍然有少数省市“广义政府债务率”高于警戒线，值得关注。
3.关于地方隐性债务问题的说明
因为地方债务问题的复杂性，我们在报告中计算的主要是显性地方债务，而城投债中的债务问题仅是地方隐性债务的一部分[注1]。当然，我们需要说明一点，将城投债直接计入地方政府债务逻辑上是不严密的。理论上应该区别对待，但城投公司信用应该和政府信用的分离并非一蹴而就。据相关学者研究[注2]，地方政府层面的违约风险并没有被定价，而中国经济的整体违约风险则被正确地定价了，这反映了金融市场将地方债视为国家债券的共识仍未改变，故我们将城投债纳入广义政府债务率的计算，虽不严谨但仍具有一定合理性。
除此之外，还有相当部分的隐性债务无法计算，包括财政部2017年50号文和87号文之前，地方政府以PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务等。具体地：（1）政府对失败的PPP项目进行必要援助或政府出于政治考虑，对某些PPP项目进行补贴而形成的债务；（2）政府购买服务举债大体有两种，第一种是在无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向融资平台购买服务，平台再以协议中政府的应收账款向金融机构融资，第二种是一次性完成长期限工程购买而进行融资，但纳入预算的部分仅为当年实际购买部分；（3）政府投资基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中遵循“保证政府资金”和“让利于民”的原则，有可能因社会资本要求政府兜底而产生政府隐性债务。
当前，相关规范政策已经实施或出台，在地方举债开前门堵偏门背景下，相信地方政府债务，特别是隐性债务问题能逐步显性化，并得到较好解决。长期看，地方政府债务虽然需要高度关注，但相信整体尚处于可控空间。
[注1]：此外，城投债中还有一小部分，属于清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务，计入地方政府债中。理论上，在之前计算予以扣除，实际因数据不完整且预计占比不高，未作处理。
[注2]：王永钦,陈映辉,杜巨澜.软预算约束与中国地方政府债务违约风险:来自金融市场的证据[J].经济研究,2016,51(11):96-109.
