智库观点
荣朝和
中国工程院交通强国课题组近期建议尽快制定《交通运输法》，这是落实十九大精神，改变我国交通运输业发展不平衡不充分、实现依法治国、提升现代国家对交通运输领域治理体系与治理能力、助力交通强国建设的重要举措。
交通运输立法领域存在的主要问题
我国交通运输领域的法规体系从改革开放以来已经初步建立，目前我国已有的交通运输部门法包括《铁路法》《海商法》《民用航空法》《公路法》《港口法》《道路交通安全法》《航道法》等7部法律，还包括一批行政法规、若干地方性法规和部门规章。但从经济和社会发展的要求来看，交通运输法治建设仍然存在着不少问题。
交通运输立法相对落后于社会经济和交通运输业发展的需要。交通大部制也已经从形式上改变了过去分行业部门的交通管理体制，但交通运输法治建设还落后于依法治国的要求，导致一些重要和基本的运输政策缺乏权威性、稳定性。未能实现从主要依靠行政命令和政府文件，包括各类“管理办法”和“指导意见”的做法向依法行政转变，从较多靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按公共政策程序办事转变。
各项法律法规之间的协调性不够，存在不少法律规范的矛盾和空白。由于各种运输方式长期分别隶属于不同的主管部门，各部门大多都从自身的角度制定法律和发布相关规章，从而造成多头分散的碎片化局面，以至于在交通运输法规体系中有些法律规章的内容存在着交叉重叠现象，有些相互之间还存在着矛盾。对于综合运输至关重要的多式联运业务，以及在线共享出行或快递物流领域出现的一些新服务、新业态及产业融合，还存在着管理上无法可依、无章可循的状况。
相应法律的级次低、效力不强，特别是缺少交通运输领域的上位法。交通运输是一个包括不同运输方式和若干交通行业的复杂领域，同时它又是一个具有一定共性，包括基础性、公共性服务的国民经济部门，必须有一些共同的法律规范，并通过交通运输领域共同上位法或基本法律的形式予以制定和实施。交通运输领域目前缺少由全国人民代表大会及其常委会制定的基本法律，诸多交通运输领域下位法难以在科学的顶层设计下，根据共同的法律渊源对各自上位法作出具体的、可操作性的实施性规定。
这些已经成为困扰我国交通运输业以至于国民经济进一步健康可持续发展，以及影响社会和谐稳定的重要因素。例如交通安全、拥堵和污染排放已成为相当普遍的社会问题，近些年来交通债务迅速膨胀也聚集了巨大的金融和财政风险。
《交通运输法》所要解决的主要问题
《交通运输法》的主要内容大体应该包括：总则、交通运输主体及其权利义务、中央与地方政府权限、管理机构、交通运输设施与设备、交通运输服务、交通运输安全、交通运输契约及运输市场秩序、交通运输与资源环境、交通运输与城镇化、交通运输信息与统计、附则等。该法在内容上主要调整交通运输领域的基本及共性关系，与《铁路法》等相对专门领域的法律形成明确分工。该法所要解决的主要问题包括以下方面。
该立法属于在交通运输领域构建完整、合理法律规范体系的顶层设计。制定并实施《交通运输法》将填补目前交通运输领域缺少基本法层次法律的重大缺项，有助于解决该领域新的立法和原有法律的修改过程都屡屡遇到缺少上位法的问题。
以立法形式巩固大交通改革成果，并宣示国家重要交通运输政策目标。制定并实施《交通运输法》将适应我国运输业发展已进入建立综合交通运输体系的新阶段，有助于改变过去交通运输主要以不同方式割裂发展为主的模式，更多强调运输方式之间的联运、衔接与协作，强调系统的一体化与协同性。
致力于协调交通运输领域公平与效率的关系。交通运输涉及到广大人民群众的交通出行权利和各行各业的运输物流活动，涉及到国家和不同层次地区、都市、城镇和乡村的基础设施与可达性，涉及大量社会经济资源的合理配置与生态环境的可持续性保护。《交通运输法》应确立公平交通的基本原则，还应包括应急交通等方面的内容。
有助于在交通运输领域建立权责统一、权威高效的依法行政体制，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。包括理顺交通运输部与国家发改委、财政部、住建部、自然资源部等部委在交通事权方面的关系，解决“工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题。
有助于理顺不同层级政府之间关于交通运输事务权责的划分，包括地方政府承担对各种运输方式的相关管理权责。《交通运输法》要对分级分类的交通规划、交通项目投融资、设施维护与运营服务、服务购买与运营补贴体制等作出规定，推动建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效的交通运输管理体制。
有助于处理好城市交通与综合交通运输体系的关系。我国城市交通问题的重要性伴随城镇化进程加快已显著提升，但在分方式交通管理体制下，城市交通管理长期游离于综合交通体制之外，立法严重缺位。《交通运输法》要进一步明确公交优先战略，并在交通用地综合开发、交通引领城市形态以及都市圈、城市群交通等方面作出相应规定。
有助于进一步规范各类交通行为，更好地推动交通运输业沿着安全、节能、环保的可持续方向前进。我国的交通安全状况仍旧十分严峻，交通运输也是能耗、噪声、大气和其他污染方面的大户，节能环保压力非常大，《交通运输法》应在安全和节能环保作出规范，包括协调好鼓励技术创新与确保交通安全的关系。
有助于规范交通运输领域的公共责任与市场行为。交通运输契约具有包含公共服务性质的特点，《交通运输法》必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要理顺政府提供与政府购买的关系，落实交通运输领域保护产权、维护契约关系、规范市场、平等交换、破除垄断、公平竞争、有效监管和财务良性等基本导向。在鼓励交通运输服务与组织创新的同时，依法保障运输市场秩序和各类主体的权益。
规范交通运输信息的获取与使用并规范交通运输统计制度。交通运输信息无论对于该领域的使用者、经营者还是政府的有效行政以及政策规划都非常重要，必须明确使用者对相关信息的及时知晓权和个人隐私保护权，明确交通—物流经营者包括互联网平台对相关公共数据的提供义务，明确政府对交通运输信息的统计和公布义务。
利用已有基础加快《交通运输法》立法工作
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经颁布，十九大更明确了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略，我国社会主义市场经济进一步得到确认，市场决定性作用、政府职能转变、央地关系、国企改革、非公经济发展、规范市场秩序和竞争政策、节能减排等资源环境治理、区域发展与城镇化战略、基本公共服务均等化、“一带一路”倡议以及对接国际经济规则等一系列重要领域改革与发展方向，都是制定《交通运输法》的有利环境。
我国交通运输领域的建设和服务得到快速发展，交通大部制也已经迈出关键性步伐，进一步的发展和深化改革都在呼唤依法治国能够更好地体现在现代交通运输的治理上。该领域逐渐暴露出来的一些问题，使交通运输事务日益引起社会各界广泛关注，国家也相继制定出台了不少方针政策，这些都是《交通运输法》立法的基础。
近年来，我国各级政府在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，并及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。这些工作卓有成效，也为《交通运输法》的制定与实施创造了条件。
综合立法是运输业发展到一定程度以后各发达国家的普遍做法。美国从上世纪20年代就已经开始《交通运输法》的立法，90年代以来更多次制定和修改体现综合交通运输政策的法律。英国1947年制定了《交通运输法》，之后有过多次修改。法国在其1982年制定的《国内交通基本法》中定义了交通权概念，明确了国家和地方政府的交通权责。日本也实行了以交通领域基本法作为其他交通运输专门法上位法的立法制度。有必要学习参照相关国家特别是大陆法系国家的交通运输立法经验。
总之，交通运输领域的立法思路应该是在整个交通运输领域构建起由《交通运输法》统领其他各种交通法律法规。建议有关部门将原已考虑制定的综合交通枢纽和多式联运等条例的核心法理，也放入《交通运输法》的立法思路中，同时制定配套的行政条例。希望尽早将《交通运输法》和《综合交通运输促进条例》列入国家立法计划，并争取在1—2年内颁布《综合交通运输促进条例》，3—5年时间内完成《交通运输法》的立法工作，并在这一顶层设计下完成对《铁路法》等专门法律的必要修改，以更好适应国家现代化和建设交通强国的战略安排。
（作者系北京交通大学经济管理学院教授）
