崔守军
2017年12月7日，美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都，并承诺将美国驻以大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷，打破了美国延续了近70年的外交传统。耶路撒冷是亚伯拉罕诸教的“圣城”，也是伊斯兰世界的“第三大圣城”，在巴以及阿以关系中承载着极为重要的宗教意义。特朗普此举兑现了自己的竞选承诺，但触及到了巴以和谈的焦点问题，意味着巴以关系的正常化进程将更加复杂，引发国际社会的普遍忧虑。
特朗普政府的意图
巴勒斯坦和以色列之间的冲突是中东和平问题的核心，而耶路撒冷则是巴以和谈中最敏感、最重要、分歧最大的议题之一。在1967年“六日战争”中，以色列占领包括东耶路撒冷在内的约旦河西岸地区，并宣布整个耶路撒冷为以色列“永久、不可分割的首都”。巴勒斯坦人则坚称东耶路撒冷是未来独立的巴勒斯坦国首都，认为以色列占领耶城的行为非法、无效。鉴于国际社会的压力，美国虽然在1995年就通过“耶路撒冷使馆法案”，但迟迟未启动迁馆进程。此次特朗普的迁馆决定并非空穴来风，而是具有对内政外交上的双重意图。
在内政上，特朗普意在巩固执政地位，备战中期选举。特朗普在总统竞选阶段得到了以色列公共事务委员会等犹太财团的大力资助，上台后兑现承诺，希冀犹太财团能够投桃报李，在2018年中期选举乃至2020年总统大选中给予更大支持。2018年中期选举的意义非同一般，其结果不但会影响到特朗普的政治权威，还会重塑未来多年的政治格局。目前共和党掌握着参众两院的多数席位，占据优势地位。由于受到建制派精英的制约，特朗普执政一年来政令不顺，挫折不断。如果特朗普和共和党想继续在国会推进提案，就必须设法保住参众两院的多数党地位。对于急于翻身的民主党人而言，只有重新夺回国会中的多数席位，才能推出有利于本党的提案。此外，在迁馆决策中，福音派基督教组织也起到了重要的推动作用。这部分团体虽然人数较少，但政治话语权很大，确保白人福音派成员的支持有利于巩固特朗普的执政地位。
在外交上，旨在提高美国重塑中东格局的影响力，强化“美国优先”的政策信条。此外，由于俄罗斯对叙利亚问题的强力回归，使叙利亚局势向着有利于俄罗斯的方向发展。在耶城问题上制造分歧，把水搅浑，有利于牵制俄罗斯，增大美国的外交话语权。
对中东局势的影响
耶路撒冷问题“牵一发而动全身”，既直接关系到巴以关系问题，又影响到中东地区的和平与稳定。特朗普政府的政策宣誓使巴以和谈的前景暗淡，对地区格局的走向也将产生深远的影响。
首先，加剧了地区的紧张局势。国际社会普遍支持以“两国方案”解决巴以冲突，即依据1967年边界建立以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国，巴以相互承认并和平共存。特朗普的这一决定，浇灭了巴勒斯坦将东耶路撒冷作为首都的梦想，助长了以色列国内的右翼政治势力。对巴勒斯坦来说，耶路撒冷具有深刻的宗教意涵，美国承认耶城是以色列的首都，意味着以方对这座城市及穆斯林圣址的控制力会不断强化，而未来巴勒斯坦即便成功建国也难以对东耶路撒冷行使管辖权。对以色列而言，右翼利库德集团的强硬主义路线得到正向激励，内塔尼亚胡政府会继续秉持“以安全换和平”的主张，未来继续扩大犹太定居点，强化对占领土地的实际控制。
其次，加大了伊斯兰世界的裂痕。“阿拉伯之春”以来，阿拉伯世界由于内部矛盾的加大而呈现出四分五裂的态势。奉行亲美政策的海湾阿拉伯国家，忌惮于与美国的盟友关系而不得不支持美国的方案。然而，中东地区是一个民族国家概念发育不充分的地区，国家认同始终弱于宗教和部落认同。从宗教心理层面看，绝大多数穆斯林民众仍认为耶路撒冷是伊斯兰世界的“共同圣地”，难以接受犹太国家对耶城法律地位的变更，在外部强国压力和内部宗教情感之间进退维谷。什叶派国家伊朗则坚决反对特朗普政府的决定，从宗教和道德高度对美国大加挞伐，借机增强自己在伊斯兰世界中的话语权和影响力。土耳其则表示，若此行动继续进行，不惜断绝与以色列的外交关系予以抗议。伊斯兰世界在这一问题上的不同立场，使地区政治更趋“碎片化”。
最后，缩小了美国在巴以问题上的斡旋余地。从历史看，美国始终谋求在中东和平进程中扮演斡旋人的角色，支持解决巴以问题的“两国方案”。自1948年以色列建国以来，特朗普是第一位承认耶路撒冷为以色列首都的总统，颠覆了美国历届总统在该问题上的立场，进而可能让美国致力于斡旋巴以和平的努力毁于一旦。在美国承认耶路撒冷为以色列的首都后，巴以关系和巴美关系都降至冰点。巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯抨击特朗普是在“向犹太复国主义献礼”，称美国已远离和平调解人的角色。
评价及前景
特朗普关于耶城的决定，引发了一系列的国际连锁反应，但都不足以让特朗普改变其诉求。联合国秘书长古特雷斯表示，反对任何会危及巴以和平前景的单边措施，强调耶城的最终地位必须通过双方直接谈判来解决。欧盟外交和安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼警告称，“耶路撒冷必须是两个国家的首都”，特朗普的行为恐使这个地区“倒退至更黑暗时期”。俄罗斯总统普京称，美国对耶路撒冷的承认适得其反且破坏地区的稳定。
在中东问题上，特朗普认为奥巴马时期的“战略收缩”导致美国与地区国家的关系变得隐晦、微妙，这种不清晰的关系增加了美国的交易成本。特朗普试图通过简单直接的手段让盟友、对手和敌人的关系都变得更明朗，以增大美国在中东的谋利空间。值得注意的是，特朗普虽然承认耶路撒冷为以色列首都并将启动迁馆进程，但执行过程仍留有余地。一是白宫并未公布美国新使馆的地址，是否位于东耶路撒冷仍是未知；二是因涉及安保问题，使馆从建造到搬迁将至少耗时数年。
综上，特朗普的中东政策具有较强的反建制派特征，其中东政策展现出了明显的单边主义和交易主义逻辑。特朗普信奉“美国优先”的战略方针，试图以“最小投入换取最大回报”，但其看似精明的政策却蕴含着不小的风险。在耶城问题上的决定既是一步“险棋”，又是一剂“猛药”，表明特朗普正在以自己的方式重塑中东力量版图，既注重短期现实利益的交易，又布局美以之间的长期战略安排。然而，迁馆进程如何设计和落实，如何统筹巴以问题、伊核问题和叙利亚问题，都是特朗普政府面临的现实挑战。
