【机构改革本身并不是终极目标，其终极目标还是要有利于经济社会的发展，有利于政治的稳定，有利于老百姓的幸福生活】
□毛寿龙
2018年正好是改革开放40周年，在这40年里，前20年的四次机构改革力度都很大。第一、第二次机构改革的背景是中国刚刚开始市场化改革。所以，第一次机构改革的重点主要是机构和人员精简，第二次机构改革和第三次机构改革开始在机构改革的基础上重视适应市场经济需要来促进政府职能转变。第四次机构改革的核心是通过机构改革来促进国有企业转制。自2003年开始，中国进入经济起飞时期，政府机构改革开始形成适应市场经济需要的政府职能框架，政府机构改革开始进入稳步调整，试点、深化、进一步推动大部制改革时期。
在历次机构改革的基础上，2018年的机构改革，是全面深化改革时期进一步深化大部制改革，全面深化党和国家机构改革背景下，在政府职能框架进一步完善，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务基础上新增生态环境职能的情况下进行的力度比较大的改革。
本次机构改革的意义
这次机构改革具有多方面的意义：
首先，具有国家治理体系和治理能力建设的意义。这主要体现在国家监察委员会的设立上。此次机构改革把国家监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会，实现党对反腐败工作的集中统一领导，而且有国家宪法和相关法律作为基础，作为国家的最高监察机关，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
其次，具有政府治理体系和治理能力建设的意义。这体现在很多方面，如从数量上看，减少了8个正部级机构和7个副部级机构，向小而精干的政府规模又前进了一步。从职能框架上看，解决了作为宏观经济调节部门的国家发改委过多干预具体市场监管、社会管理和公共服务的问题。从机构上集中了市场监管职能，集中了生态环境管理职能等。这些职能的集中，涉及到很多部门利益的阻力。其阻力之大应该不小于1998年为推进国有企业改革时精简很多经济部门的机构改革。这样做，进一步理顺了交叉分散的职能，从而解决了多年来想解决而没有解决的老大难问题。
从适应新时代需要角度来说，这次机构改革可以说在机构层次实现了一些适应新时代需要的政策变化。最典型的是国家卫计委被改为国家卫生健康委员会，不仅标志着卫生工作从以病为中心走向以健康为中心，更重要的是在机构角度实现了计划生育政策的转变。从一对夫妇生一胎孩子，到单独生二孩、双独生二孩，到放开二孩，然后到未来取消计划生育政策，基本上都是在政治层面进行高层次战略决策，然后在机构层面进行落实。这说明计划生育作为国策从某个意义上来说已经形成了一个强大的利益集团。要克服利益集团的阻力，把人口政策真正转移到解决老龄化问题和性别结构问题等真问题上，而不是去解决人口控制的伪问题，不仅需要政治决心和政治资源，而且还需要讲究方法。从机构角度直接合并计生委，到取消计生字样，就是一个非常好的方法。
新时代政策变化还体现在新时代国家对退役军人事务和应急管理的重视上。国家不仅集中了分散在不同部门的退役军人事务管理和应急管理的职责，而且在精简很多正部级机构的基础上直接设置了两个政府组成部门：国家退役军人事务部和国家应急管理部。这两个部门的成立，可以说在机构角度提升了这两个领域公共管理和公共政策在整个管理和政策序列里的优先度水平。退役军人的问题将会得到更高的重视。而应急管理也将在国务院组成部门的意义上提升自己的政治层级。新时代政策变化还表现在应对新时代金融风险上。最近五年，中国金融市场化迅速发展，正在朝金融大国迅速迈进。与此同时，如何防范系统性金融风险，也成了党和政府在新时代必须解决的重大问题。从机构改革角度来说，整合银监会和保监会，为有针对性地解决最近几年出现的系统性金融风险打下了重要的组织基础。
所以，此次机构改革的基本特征是深化改革。深化是多个方面的，深化有推进大部制体制意义上的，也有职能调整意义上的，当然也有名字意义上的，如2013年3月，设立国家新闻出版广电总局，管理新闻、出版、广播、电影和电视领域。这个名字显然太长，这一次进行了精简，叫做国家广电总局。当然，名字短了，职能可能也要有所变化，国家广电总局将主要管理广播电视事务，而新闻出版和电影改由中共中央宣传部直接管理。根据机构改革方案，国家广播电视总局的主要职责是，贯彻党的宣传方针政策，拟定广播电视管理的政策措施并督促落实，统筹规划和指导协调广播电视事业、产业发展，推进广播电视领域的体制机制改革，监管、审查广播电视与网络视听节目内容和质量，负责广播电视节目的进口、收录和管理，协调推动广播电视领域走出去工作等。
方案中，国家文化部和国家旅游局合并。这大概是因为，在文化系统和旅游系统的实践中，文化工作其实在越来越往旅游方向走，而旅游工作则在往文化方向走，文化旅游，或者文旅，已经变成了广泛的实践。在这个时候，把国家文化部和国家旅游局合并，叫做国家文化旅游部，是顺理成章、水到渠成的事情。
农业农村部替代了农业部。新的农业农村部在原农业部的基础上，整合了国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责。农村问题专家党国英在《新京报》撰文认为，组建农业农村部以后，在涉农问题上，更容易做综合统筹考虑，使各自为政的可能性大大下降。从理论上来说，可能是这样的。但从实际情况来看，农业农村相关职能各自为政可能解决了，但相关职能的资源，很可能也减弱了。因为国家发改委、财政部、国土资源部等部门，传统上都是有权有资源的部门，国家发改委有规划资源的优势，财政部本身就掌管钱袋子，国土资源部有土地财政收入，有关农业农村的相关职能在这些部门比较容易获得资源，从这些部门出来后，在资源上如果没有相关因素作为保障，在一段时间里，有可能出现投入资源力度不足，或者增加力度不足的问题。当然，这些具体的事项由农业农村部来做是比较正确的，因为财政部属于一般性的内部管理部门，面向各个部门；国家发改委作为发展改革和规划的综合性管理部门，也是面向各个部门的，没有必要把各个部门可以管理的具体管理事项抓在自己手里。
很多人担心，农业部变成了农业农村部，但是农村、农业、农民，本身是一体的，构成“三农”。农村真穷，农业真落后，农民真苦，这是过去三农问题的真实写照。农业部变成了农业农村部，但这个部里却没有农民。过去农民真苦，现在农民基本上都成了进城务工人员，或者说农民工。农村很多地方都出现了空心化，留在农村的劳动力逐步老化，现在基本上是六十岁以上的老人在农村务农。现在农民问题不是农民真苦——虽然农民还是很苦——而是农村没有农民的问题。农村没有农民，农业只靠一些老人，这使得中国农业农村的发展，存在着很大的阴影面积。鉴于这个问题，农业部最好是改成农村发展部，来统筹考虑农村如何进一步开放、进一步发展城镇化、进一步解决农村治理结构等问题。当然，中国农村还存在很多发展中的问题，并不是设一个国务院组成部门就能够解决的。它需要政治智慧，还需要很多法律和政策的改革和支持。
国家移民管理局的设立，是笔者多年的期望。因为中国过去是闭关锁国的国家，对外贸易很少，基本上没有出入境事务。40年改革开放，使得中国的国门大开，出入境事务大增。随着改革开放的全面深化，中外贸易额迅速上升，中国出入境人数越来越多，而且还出现了很多移民。随着中非经济交流的发展，不仅在非洲出现了大量的中国人和中国企业，在中国如广州也出现了数十万计的非洲人。有些地方还形成了洋人街、阿拉伯风情街。出入境管理已经不适合全面开放时代。设立国家移民管理局，无疑适应了新时代的需要。国务院参事、全球化智库（CCG）主任王辉耀在《经济日报》撰文认为，国家移民局的建立，是中国参与国际人才竞争、实现人口红利向人才红利转型的需要，将成为中国对全球开放融合发展的新信号。他认为，为更好地参与国际移民人才的竞争，与国际接轨，中国设立专门的外国移民管理部门实属水到渠成。组建国家移民管理局，符合国家从招商引资向招才引智转型的要求，标志着中国将以更加开放和包容的态度迎接世界人才的到来，也为更多喜爱中国、愿意来中国发展并实现自身理想与价值的国际人才敞开大门。笔者相信，随着国家移民管理局的建立，中国对外开放事业将进一步发展。不仅在国际人才竞争方面有所进展，甚至在劳动力竞争方面也可以取得适当的成果。在美国移民局逐步收紧移民政策的背景下，中国国家移民局应该在人才竞争方面有新的作为空间。
国家国际发展合作署的成立，是本次国务院机构改革中与对外开放工作直接相关的又一个亮点。国家国际发展合作署整合了商务部对外援助工作有关职责和外交部对外援助协调等职责。当然，作为国务院直属机构，援外的具体执行工作仍由有关部门按分工承担。国际发展合作署的主要职责是，充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等。很多发达国家都有对外援助合作机构，如英国、美国和澳大利亚都有国际开发署。中国目前每年对外援助金额占GDP的0.04%，国际发展合作署的成立，显然可以让对外援助的运作更有效率、更有效益。国际发展合作署的成立，也标志着中国开始从接受外来援助的国家转变为对外进行援助的国家。
新任国务院副总理刘鹤在《人民日报》上发表文章说，“深化党和国家机构改革是一场深刻的变革”，“具有历史和现实必然性”，是“新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求”，“是加强党的长期执政能力建设的必然要求”。国务院机构改革作为深化党和国家机构改革的重要内容，其意义自然也是非常重大的。作为国家最高行政机关，其核心意义还是在于如何提高办事效率，也就是说通过机构改革，来推动相应的职能转变，让相关的行政组织资源、编制资源、职能资源能够得到更好的配置，不仅提高技术效率，还提升其配置效率、制度效率。从长期来看，则能够更好地提高相关的秩序效率。
机构改革不是终极目标
当然，深化党和国家机构改革，是一个长期的过程。从技术上说，政府有多少个组成部门为宜，政府应该设哪些组成部门，设哪些国家总局和副部级的国家局，其职能应该怎么配置，行政编制和权力、责任等如何划分，财政资源如何配置，应该说没有最优的模型可以作为参考。探索最适合的模式，应该说是最现实的目标，但也是一个非常困难的目标，这需要长期的探索，并在政治、经济、社会和国际局面相对稳定的情况下，才能形成一个相对比较稳定的模式。机构改革本身并不是终极目标，其终极目标还是要有利于经济社会的发展，有利于政治的稳定，有利于老百姓的幸福生活。作为手段性的机构改革，在规范层面需要坚持精简、有效的原则，在实操层面需要有利于更好地转换政府职能，让市场起决定作用，让各个方面都保持积极的活力。在中观层面则要让机构、职能和人事相匹配。
（作者为中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授）
