【党和国家机构改革的方案业已公布,涉及范围广、改革力度大，是此次深化党和国家机构改革的重要特征】
□熊文钊 刘 蕊
任务：合理配置职能，提升治理效能
1.优化政府机构设置和职能配置。转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。转变政府职能的目的是为了更好地适应社会主义市场经济的需要，保障市场在资源配置中发挥决定性作用，使政府减少对市场不必要的干预，扮演好调控者、监管者、服务者的角色。而要更好地转变政府职能，首先要破除机构臃肿、权责脱节的弊端。所以《决定》在合理化宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率等方面指出了改革的具体路径和方向。
中共十八届三中全会对全面深化改革作出了重大部署，强调经济体制改革是全面深化改革的重点，并指出核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府如何发挥好其在社会主义市场经济发展中的作用，关键在于政府职能能否转变到位。市场这只“看不见的手”在面对金融危机、垄断、不正当竞争等问题时都需要政府这只“看得见的手”予以援助，因此，在政府机构改革中首先要突出政府在维护经济稳定，优化市场资源配置，促进市场公平竞争等方面职能的优化配置。其次，要实现市场监管职能的优化，增强市场监管合力，同时统筹配置行政处罚职能和执法资源，加大行政执法体制的改革力度。而市场要在资源配置中起决定性作用，就要减少政府对市场资源的直接配置与干预，将权力下放到位，减少具体审批事项，同时要加强事中事后监管，避免出现不必要的纰漏。目前行政审批制度改革仍在如火如荼的进行之中，也恰好配合机构改革深化的需要。
转变政府职能的最终目标是建设服务型政府，就目前而言，虽然政府一直在加强对自然资源和生态环境的管护，加大公共资源的提供与公共服务的保障力度，但相较于经济职能等，仍属于短板，还远未能达到服务型政府的要求。以环境领域为例，目前政府的环保职能分为三大方面：污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通等部门；资源保护职能分散在农林水矿等部门；综合调控管理职能分散在发改委、国土资源等部门。职能分散但又存在交叉，导致政府的监管能力、执法能力都难以提高。所以，《决定》按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使管理、保护修复职责，以及监管城乡各类污染排放和行政执法职责等，改变多头统管的体制，有机整合分散的生态保护职能，以更好地实现对自然资源与生态环境的管理保护。公共服务领域也是一样，要遵循各职能要素的有机统一性，优化政府在社会保障、教育文化、卫生健康、医疗保障等方面的职能，促进公共服务能力与水平的提高。
2. 统筹党政军群机构改革。机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题不仅仅表现在政府部门，党军群机构中同样突出。深化机构改革需要从全局出发，将党政军群机构中可能会出现的问题纳入考虑之中，统筹兼顾，使各类机构在改革中有机衔接、相互协调。所以，《决定》中着重提到要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，并在完善党政机构布局、深化人大、政协和司法机构改革、深化群团组织改革、推进社会组织改革、加快推进事业单位改革、深化跨军地改革等方面作出了具体的改革部署。
3.合理设置地方机构。这次地方机构改革的基本目标是统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。统筹优化地方机构设置和职能配置，旨在实现政府职能纵向配置的合理化，突出不同层级政府履行职责的重点，形成中央、省、市、县、乡各级政府职能相互衔接、分工合理的职能体系。
事权划分是中央与地方关系的一个重要议题。正确处理中央与地方的关系，首先要科学划分中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能。现阶段中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理的问题仍较为突出，为此，《决定》中着重对优化地方机构设置和职能配置作出改革部署，并具体提出了确保集中统一领导、赋予省级及以下机构更多自主权、构建简约高效的基层管理体制、规范垂直管理体制和地方分级管理体制等四个方面的改革路径。
中共十九大报告中明确提出，“赋予省级及以下政府更多自主权”。地方政府在管理本地区事务的实践中会遇到中央可能不会遇到的地方性问题，需要因地制宜地设置相应机构来处理，因此需要中央赋予更多的自主权。除了中央有明确规定，即涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一等要有与中央对口的组织机构，还允许地方因地制宜设置机构和配置职能。并且将需要或者由地方管理更便捷高效的经济社会事项下放给地方，充分调动地方的积极性与主动性，增强地方治理能力。通过规范垂直管理体制和地方分级管理体制，促进中央与地方履行好各自的职权，从而更好地发挥中央和地方两个积极性。
4.推进机构编制法定化。机构编制混乱随意是现阶段编制管理中存在的突出问题，其管理方式也存在较多弊端。依法配备、管理各机构的人员编制，实现机构编制的科学化、规范化、法定化，是深化党和国家机构改革的重要手段，同时也是重要保障。因此，《决定》中重点突出了推进机构编制法定化对于此次党和国家机构改革的重要意义，并提出了要在完善党和国家机构法规制度、强化机构编制管理刚性约束、加大机构编制违纪违法行为查处力度三个方面具体展开。
法律是改革最强有力的后盾，机构编制的改革需要法律依据，成果也需要法律来保障。虽然宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法等对机构编制都有一定的规定，但都是原则性的“粗线条”。国务院制定《国务院行政机构设置和编制管理条例》，标志着机构编制管理进入单独立法探索阶段，但条例涉及面较为单一，对机构编制工作中的一些具体问题尚未涉及和规范。因此，必须加快完善组织立法的步伐。《决定》明确提出要制定中国共产党机构编制工作条例，以及国家层面的机构编制法。当然，推进机构编制法定化，不仅要有法可依，还要有法必依、执法必严、违法必究。不仅要严格依法执行与控制编制的管理权限和程序、领导职数、编制种类和总量以及编外人员的聘用，还要完善机构编制同纪检监察等部门协作联动的监督检查机制，依法查处各类编制管理中的违纪违法行为，推进机构编制法定化。
影响：深化党和国家机构改革是一场深刻变革
党和国家机构改革的方案业已公布,涉及范围广、改革力度大，是此次深化党和国家机构改革的重要特征。行政机构改革向来是党和国家机构改革的重心，相比以往限于政府系统的机构改革，这次机构改革冠以“党和国家”的名义，突破了行政系统的限制，改革涉及“党政军群”各个方面，其广度、深度和影响都远大于之前。
笔者基于专业考量，更多的关注点还在于《决定》将会给行政体系机构改革带来怎样的影响。改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。党和国家一直在为机构改革开拓新的路径，为此，中共十七大报告提出了“大部制”改革的思路，提出要“探索职能有机统一的大部门体制”，中共十八大报告再次提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。这些改革使得那些职能相近的机构、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，在减少机构权责交叉、简政放权等方面取得了一定成效。但随着改革的推进，由于综合管理部门与专业管理部门职能配置不科学，决策、执行、监督职能分离难等新旧问题难以及时解决，改革未能达到预期效果。在大部门体制改革的继续推进陷入困境时，中共十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，为“大部门制”形式的机构改革带来了新的契机。
此次深化机构改革不仅将优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府，而且人大、政协、监察机关、司法机关、人民团体、社会组织等都将在党的统一领导下协调行动、增强合力，为实现国家治理能力和治理水平现代化，为新时代开创中国特色社会主义新局面提供有力保障。
（作者分别为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任，研究中心助理）
