编者语：
文/ 孙国峰（中国人民银行金融研究所所长）监管科技（RegTech）作为科技与金融监管全方位融合的产物，已经开始在世界范围内引起关注。当前，中国探索构建监管科技体系的过程中面临着一系列亟待明确的理论性和应用性问题。本文认为中国发展监管科技要处理好五种关系，并提出多方共建金融新生态是中国发展监管科技的可行路径选择。敬请阅读！
当前，我国正处于防控金融风险的重要时期，党的十九大、2017年中央经济工作会议、第五次全国金融工作会议均对金融稳定发展改革提出了更高的要求。一方面，金融监管机构面临监管任务繁重、监管体制不合理导致的监管缺失、监管技术发展滞后的压力；另一方面，金融机构为了适应强监管要求，也需要为合规付出更多成本。与此同时，随着关键技术的突破，科技行业拉开了与金融行业深层次融合的序幕，在扩大金融服务边界、提高金融交易效率、降低金融交易成本、减少金融交易信息不对称性的同时，也为改进监管手段、降低合规成本带来了新的机遇。
在这一大背景下，监管科技（RegTech）作为科技与金融监管全方位融合的产物，已经开始在世界范围内引起关注。当前，我国探索构建监管科技体系的过程中面临着一系列亟待明确的理论性和应用性问题，业界和学界对此有不同的看法，深入思考这些问题对构建我国的监管科技体系无疑是十分重要的。
何为监管科技
随着以大数据、云计算、人工智能、区块链技术为代表的新兴信息科技的迅猛发展，科技已经开始向社会生产、公众生活的各个领域渗透。当科技（Technology）与金融监管（Financial Regulation）深度融合时，监管科技开始逐渐进入金融监管机构和金融机构的视野。英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）最早提出了监管科技的概念，并将监管科技描述为“运用新技术，促进达成监管要求”，即金融机构利用新技术更有效地解决监管合规问题，减少不断上升的合规费用。国际金融协会（IIF）认为监管科技是更加有效和高效地解决监管与合规要求而使用的新技术。从国际上的定义来看，主要是从金融机构角度看待监管科技。我国政府重视监管科技的应用，并从更宽广的视野和更高的站位定义了监管科技，将其和防控金融风险有机结合起来，中国人民银行金融科技委员会提出“要强化监管科技（RegTech），积极利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段，提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力”。
因此，监管科技是基于大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为代表的新兴科技，主要用于维护金融体系的安全稳定、实现金融机构的稳健经营以及保护金融消费者权利。从应用主体来分析，监管科技包含“合规”和“监管”两个方面：一方面，金融机构将监管科技作为降低合规成本、适应监管的重要手段和工具，从这个维度来分析，监管科技可以理解为“合规科技”；另一方面，监管科技能够帮助金融监管机构丰富监管手段、提升监管效率、降低监管压力，是维护金融体系的安全稳定、防范系统性金融风险以及保护金融消费者权益的重要途径，从这个维度来分析，监管科技又可理解为“监管科技”。
监管科技发展的动力
首先，金融监管滞后于金融创新导致金融监管机构压力日趋增加。科技是一把“双刃剑”，新兴科技在扩大金融服务边界、提高金融交易效率、降低金融交易成本、减少金融交易信息不对称性的同时也更容易引发新的风险问题：一是科技模糊了金融业务边界，跨行业、跨机构、跨领域的金融产品层出不穷，突破了传统金融的行业边界，风险表象更为复杂化；二是科技增加了金融风险的隐蔽性，披着“科技”外衣的金融产品加快了金融风险传播速度、扩大了金融风险影响范围，无形之中放大了金融系统性风险发生的概率和危害性；三是科技增加了传统金融的“脱媒风险”，科技的发展与应用使资金供给具备了绕开现有商业银行体系的可能性，能够直接“连接”资金需求方，完成资金体外循环，金融交易脱离金融监管的可能性增大；四是技术风险更加突出，随着科技向金融行业的不断渗透，金融业务发展越来越依赖于先进的技术和交易平台，技术和交易平台选择失误可能给金融机构带来较大风险；五是科技能够更快速、更全面地掌握金融消费者的身份信息和行为数据，在数据使用和保护不当时，个人信息泄露风险将越发严重。针对金融创新引发的一系列新的风险问题，传统监管依赖报表和人工分析的手段显得滞后，利用新科技应对金融创新就显得尤为必要。监管科技的发展与应用可以使金融监管机构提升监管效率和监管能力，更从容应对金融机构膨胀、金融业务扩张带来的监管压力，进而更好地防范系统性金融风险、保护金融消费者权益。
其次，金融监管逐步收紧，金融机构遵守监管法令的成本增加。2008年全球金融危机之后，世界各国金融监管逐步收紧，直接导致金融机构遵守监管法令的成本增加。各国金融机构为了适应新的监管要求，纷纷加大了人力资源和资金投入。可以看出，监管科技的开发与应用可以提高金融机构的合规效率。随着人工智能（Artificial Intelligence）与机器学习（Machine Learing）在应用层面取得长足进步，已经可以在提升决策水平、降低成本以及解决合规问题等领域，向金融机构提供优化解决方案。人工智能可以在很大程度上替代人工，帮助银行开展对反洗钱或员工不当行为的检测。监管科技已在数据聚合、风险建模、情景分析、身份验证和实时监控等多个领域实现了应用。专业的监管科技公司通过对海量的公开和私有数据进行过自动化分析，帮助金融机构核查其是否符合反洗钱等监管政策，利用云计算、大数据等新兴数字技术帮助金融机构遵守相关监管制度，避免由不满足监管合规要求而带来的巨额罚款。
最后，新兴科技为发展监管科技提供了技术支持。新兴科技的开发与应用，有助于丰富监管手段和方法，为发展监管科技提供技术支持。在大数据技术应用方面，传统金融机构在长期开展业务过程中积累了海量的业务数据和金融消费者信息，但这些数据和信息却没有被充分用于产品创新、业务优化和风险管理等方面，而监管科技公司能够利用大数据分析技术，充分挖掘这些数据的潜在价值，为金融监管机构开展监管与金融机构实现合规服务。在云计算技术应用方面，金融监管机构会根据经济金融环境变化相应地调整和完善监管规则，并对金融机构提出新的监管合规要求，而云计算具备应对监管变化的灵活性，通过使用易于更新升级的技术，提供低成本的应用程序和应对新监管要求的有效模型，使金融机构能够满足长期的监管合规性要求。在人工智能应用方面，随着金融交易的更加复杂和数据量的更加庞大，人工智能和机器学习对于金融机构和监管机构所发挥的作用将越来越大，通过人工智能和机器学习，监管科技能够对数据进行更深度的分析，更好地实现情景模拟、分析和预测。
中国发展监管科技需要处理好几个关系
一是发展监管科技和加强金融监管的关系。
中国人民银行行长周小川曾表示，“当前和今后一个时期我国金融领域尚处在风险易发高发期，在国内外多重因素下，风险点多面广，呈现隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性特点，结构失衡问题突出，违法违规乱象丛生，潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，既要防止‘黑天鹅’事件发生，也要防止‘灰犀牛’风险发生”。其实，金融风险隐患的积累和基于机构监管理念的金融监管体制是有密切联系的，“铁路警察，各管一段”的监管模式针对同一类金融产品或业务在不同市场、不同区域、线上线下的监管标准不一致，不仅给机构监管套利预留了空间，也为大量非金融企业非法从事金融业务留下了空隙，为此需要推进金融监管体制改革。全国第五次金融工作会议明确要求坚持从国情出发推进金融监管体制改革，增强金融监管协调的权威性和有效性，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性。党的十九大提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。2017年中央经济工作会议强调“做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设”。
推进金融监管体制改革是从制度上防范金融风险，但基于金融创新使得金融产品、金融业务之间的边界模糊化，跨市场、跨业态、跨区域的影子银行和违法犯罪风险增加，这些和监管能力不足也有直接关系。因此，要打好防控重大风险攻坚战，既要推进金融监管体制改革，转变监管理念，改革监管制度，也要推动金融监管技术的创新。而发展监管科技，以科技改善金融监管，以科技应对金融创新，以科技防范金融风险，正是当前金融监管技术创新领域聚焦的关键。在着力推动监管科技发展以防控金融风险的同时，也要看到监管科技也有局限性，不能完全解决监管者的约束机制问题，还需要金融监管体制改革的推进。
二是监管科技（RegTech）和金融科技（FinTech）的关系。
与监管科技的产生与发展相类似，当科技（Technology）与金融业（Finance Industry）深度融合时，金融科技（FinTech）应运而生。金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）将金融科技定义为“技术带来的金融创新，它能创造新的模式、业务、流程与产品，从而对金融市场提供的服务和模式造成重大的影响，既可以包括前端产业也包含后台技术”。由此可见，金融科技的本质就是利用新兴信息科技改造和创新金融产品和服务，是从技术研发与应用的角度对金融业进行全方位的优化、升级和重塑。从本质上分析，监管科技和金融科技之间并不具有直接关系，两者分别是科技与金融监管、科技与金融相互融合的产物。监管科技是用于监管整个金融行业的，包括传统金融和金融科技，而非局限于监管金融科技行业；金融科技行业的异军突起，科技在金融领域的有效运用以及金融科技本身暴露出的风险，让金融监管机构和金融机构意识到了科技的重要驱动作用，从而加速了监管科技的产生和发展。
三是中国监管科技各参与主体的关系。
尽管学界和业界尚未对监管科技形成一致性的定义，但其涉及主体大致包括金融监管机构、金融机构和金融科技公司。
三类主体有不同的定位，金融科技公司（包括监管科技公司）利用新技术包括机器学习、人工智能、分布式账本、生物识别技术、数字加密以及云计算，为金融机构和金融监管机构提供技术支撑；金融机构应用新技术来降低合规成本，适应监管；金融监管机构利用这些新技术应对监管压力和挑战，提升监管水平和效率。与金融监管机构相比，金融机构在监管科技的研发和应用方面具有更强的灵活性，制度约束更小、转化成本更低。当金融机构大范围、长时间利用监管科技创新金融产品与服务、优化金融业务流程时，一方面催生了提供专业服务的监管科技公司，另一方面可能使金融监管机构在监管科技研发与应用方面处在被动地位，进一步加剧金融监管滞后于金融创新的现象。
四是监管需求与合规需求的关系。
监管科技包含“合规”和“监管”两个方面，正确理解监管需求与合规需求的关系涉及金融监管机构和金融机构之间的平衡问题。
从监管科技的缘起来分析。监管科技最初是在发达国家出现的，主要是金融机构通过技术应用来解决自身的合规需求，以降低合规成本。随着监管科技的发展和金融监管体制改革呼声的日益高涨，监管科技愈来愈受到金融监管机构的重视，并逐步在金融监管实现应用，一定程度上减轻了金融监管压力，提高了金融监管有效性。
从需求角度分析。随着全球金融监管日益趋严，发展监管科技的诉求较为强烈，因此，监管科技在以美国为首的发达经济体中发展得尤为迅速，体系较为完善。过去我国金融监管机构对待金融创新采取过于包容的态度，金融机构的违规成本很低，因此金融机构研发和应用监管科技的动力明显不足。近期随着中央高度重视防控金融风险工作，金融监管机构加大处罚的力度，金融监管体制改革加强对金融监管机构的目标导向和问责机制后，金融监管机构处罚的力度可能会加大，金融机构违规成本上升，会催生应用监管科技的动力。
从技术上发展的角度分析。一方面，金融机构可以充分利用资本市场来募集资金构建先进的满足合规需求的监管科技系统，而金融监管机构在构建满足监管需求的监管科技系统时则会面临制度、技术以及资金等多方面的约束，另一方面，面对金融机构的不断膨胀和金融业务的加速创新，金融监管机构的监管成本也将不断上升。过去金融监管机构的成本主要是人工成本，金融监管和金融创新之间的平衡体现在人力资源的竞争上。监管科技的发展使得人力资源的竞争演变为技术的竞争，技术竞争所需要的资金和人力资源竞争所需要的资金不是一个数量级。上述两方面因素的叠加将导致监管需求的监管科技与合规需求的监管科技之间出现相对失衡。如果金融监管机构的监管技术不足以实现对金融机构的日常监管，金融行业一旦发生并暴露大面积的违规业务，最终将倒逼金融监管机构集中力量进行清理和整顿，不仅增加了监管负担，也会导致金融行业发展的倒退，阻碍整个金融行业的持续健康发展。
五是国外监管科技与中国监管科技的关系。
国外监管科技和中国监管科技之间既有差异也有趋同。从差异来看，首先是发展监管科技的必要性区别。国外发展监管科技主要用于监管金融业，防范金融行业风险。从我国实际情况来看，鉴于金融行业发展速度快，金融市场大，跨行业、跨市场交叉性强，造成金融监管人力成本高，故发展监管科技主要用于加强金融风险的甄别、防范和化解能力，提升金融监管整体水平。
其次是发展监管科技的推动力区别。出于合法合规经营的需要，国外的监管科技首先起源于金融机构，是其根据监管部门发布的监管规则制定的、用于自律的技术。由于过去我国金融监管的包容性，金融机构和金融科技公司缺乏研究和开发监管科技的动力，因此我国监管机构对监管科技的发展比较关注，监管机构的推动较强。
最后是监管科技应用的区别。国外监管科技的应用主要侧重于监管合规、身份验证、网络安全、预防欺诈、风险管理等领域；而我国则是更关注监管科技在维护金融体系的安全稳定，防范系统性金融风险领域的应用。
从趋同来看，随着我国金融监管力度的加强，金融机构和金融科技公司的合规需求开始上升，发展监管科技的动力增强；与此同时，中国央行提出以监管科技提高监管机构能力的观念逐渐得到全球监管机构的认同，其他国家监管机构也开始积极探索利用新科技丰富金融监管手段。因此中外发展监管科技的方向也有趋同的走势。
中国发展监管科技的路径选择——构筑金融新生态
在中国发展监管科技的路径选择上，若以金融监管机构独立开发监管科技，则存在困难。而金融机构独立开发则又存在风险。因此，多方共建金融新生态是可行的路径选择。
首先，金融监管机构独立开发监管科技存在诸多困难。一是体制机制问题。比如科技立项、项目管理与信息化总体规划结合度问题，根据需求变化快速迭代的建设体系和完善的质量保障体系问题等。二是资金保障问题。与金融机构相比，金融监管机构监管科技研发与应用面临资金投入总体不足的问题，直接影响了监管科技研发与应用工作的整体质量以及服务性能，制约了基础设施和系统更新换代的频率，降低了运维和应急处理的服务等级。此外，也存在“有钱花不出”“花钱买不来”或者钱花了买的不是自己想要的等情况。三是人员保障问题。一方面，相比金融机构，金融监管机构监管科技研发与应用队伍整体数量差距巨大，人才结构不尽合理，缺乏掌握分布式、大数据等现代技术的人才，高级技术人才、综合性管理人才数量不足，且流失风险大。另一方面，金融监管机构有待于充分整合内外部专家资源，共同推动监管科技研发与应用取得实质性进展。
其次，金融机构独立开发监管科技存在风险。一是监管套利风险。当金融机构深入应用监管科技，将机器学习和人工智能技术融入日常合规管理中，不仅能满足新的监管要求并规避因不满足合规要求带来的罚款，同时也存在监管套利的风险，即寻找现有金融监管体系的制度和技术漏洞，从而降低金融监管的有效性甚至脱离金融监管。二是可能导致更严重的信息不对称。当金融机构大范围应用监管科技，通过大数据、云计算技术搜集与处理数据和信息、开展风险管理工作，金融监管机构很难掌握这些技术的核心算法和规则，将加剧金融监管机构与金融机构之间的信息不对称，金融监管机构对金融风险的识别与应对将变得更加迟缓，不利于金融稳定。因而中国发展监管科技的路径选择为构建金融新生态。
一是发展监管科技应当同时为金融机构和金融监管机构服务。监管科技的研发和应用必须处理好服务金融机构和服务金融监管机构的关系。监管科技的发展初衷是向金融机构提供满足合规要求的技术解决方案。但随着监管科技的发展和落地，监管科技有可能沦为部分金融机构规避监管甚至监管套利的工具，进而降低监管有效性，导致监管成本大幅上升，既不利于金融稳定，也不利于建立有序、公平的竞争环境，最终将影响金融业的持续健康发展，损害所有金融机构的长远利益。因此，监管的有效性与金融机构的长远利益是一致的，监管科技的研发和应用有必要在金融机构和金融监管机构之间形成一个良性互动机制。
二是建立可持续的监管科技发展机制有必要实现监管成本内部化。监管科技的研发和应用有较高的外部性，这种外部性在很大程度上体现为科技快速发展所增加的监管成本，而纳税人不一定要为这部分监管成本全部买单，金融行业有必要分担一部分金融监管机构发展监管科技的成本，将此视作维护公平竞争环境的必要支出，从而实现金融监管成本的适度内部化，以此来维护金融机构和金融监管机构之间的平衡。比如有利于提升监管能力，增强监管的有效性，从而促进整个金融行业健康可持续发展。
三是金融监管机构应主导监管科技发展。从监管科技的全球化发展来看，考虑到不同国家间的差异性，我国应及早制定监管科技技术标准并协调各项技术以形成合力。此外，金融监管机构不但要主导技术和行业标准的制定，还应肩负促进跨部门之间合作的重任。在金融监管机构制定标准后，将监管科技系统的研究与开发外包，金融科技公司或监管科技公司承担研发工作。
以发展监管科技为抓手，监管机构、金融机构、金融科技公司以及监管科技公司等各主体良性互动、共融发展，推动构筑中国金融新生态，使金融更好地服务实体经济，更有力地防控金融风险，更大程度地保护金融消费者和投资者权益，促进提升中国金融的国际竞争力。（完）
文章来源：《清华金融评论》2018年3月刊（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：彭淳懿
