嘉宾
陈道富 国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员
张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员
张占斌 国家行政学院经济学部主任
主持人 周子勋
最近，防范化解金融风险攻坚战已吹响号角。今年“两会”后，中央全面深化改革委员会和中央财经委员会首次会议均明确要求，要尽快把地方政府和企业（特别是国有企业）杠杆率降下来。为此，本期圆桌邀请知名智库专家学者进行探讨。
地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题
中国经济时报：中央为何要提出“尽快把地方政府和企业（特别是国有企业）杠杆率降下来”？
陈道富：杠杆率高且上升速度快是我国当前宏观金融风险的主要表现。近年来，我国地方政府、国有企业和居民部门的杠杆率出现了快速上升，值得高度关注。而且从规模上看，当前金融体系主要通过政府、国企和房企与实体经济发生关系。构建实体经济与金融的良性循环，关键就是要提高这些连接点的健康程度。
从杠杆的本源含义来说，杠杆是一种基于信任和共享的借力，是经济运行发展出来的合作方式。在一个理想经济体中，社会信任程度越高，风险的分担越合理，越能采用高杠杆模式运作。过快上升的高杠杆需高度重视，但更须重视的是，其揭示的是可能隐含的扭曲激励约束机制。预算软约束主体在激励约束不对称情况下的过度扩张，可能产生风险外溢和资源错配，特别是被国家安全网所吸收。在我国当前环境下，地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题。因此，地方政府和国企成为控杠杆的主要对象。当然，也需要高度关注快速攀升的居民杠杆率。
张占斌：从结构上来看，我国政府部门尤其是地方政府部门杠杆率偏高，企业特别是国有企业杠杆率偏高。相对地方政府和国企高杠杆风险而言，中央政府和民企、居民杠杆仍相对处于稳定状态。一方面，地方政府部门杠杆率偏高。2017年我国政府部门杠杆率为36.2%，这一绝对数值不算很高，但若从各地方看，尤其是个别省份，政府部门杠杆率水平已经超过国际参考标准。另一方面，国有企业杠杆率居高不下。由于多年未破解“预算软约束问题”，部分国企部门明明经营绩效不佳，金融机构还继续借钱给他们，使国有企业杠杆率居高不下。
张俊伟：“降杠杆”“防风险”是近年来我国宏观经济管理的重要内容。自2015年中央经济工作会议提出“三去一降一补”以来，“去杠杆”已有两年多时间，也取得了一定的成绩，比如国有企业杠杆率快速上升的势头初步得到遏制，地方政府债务管理日趋严格规范，私营企业、制造业企业资产负债率持续下降到相对合理水平等。
“结构性去杠杆”是务实的去杠杆策略
中国经济时报：中央提出“结构性去杠杆”的思路，对此应该怎样理解？
陈道富：“结构性去杠杆”反映了不再不加区分地对待所有债务，而是区分不同部门、不同类型的债务采取差异化的去杠杆要求和措施。这是更务实的去杠杆策略，从系统性风险的根源，结合体制机制改革来去杠杆，从治标转向标本兼治。这意味着辩证看待杠杆，稳妥推进去杠杆过程。更重视杠杆的可持续性，实现宏观杠杆率总体稳定和逐步下降，提高了不同部门、不同类型债务的处置灵活性，根据内在风险特性可增可减。以不发生系统性风险为出发点，不因去杠杆等处置风险引发风险，允许总体杠杆率先稳后降。
张占斌：在当前宏观杠杆率已总体趋稳的情况下，去杠杆的重点从控制宏观杠杆率逐渐转移到了杠杆率仍然较高、风险积聚的国有企业和地方政府上。“结构性去杠杆”作为微观策略提出的重要要求，意在保留对经济有益的杠杆，保障企业发展和地方政府基建必要的融资需求。同时，坚决去掉“坏”的杠杆，逐步消除非标融资、政府隐性担保等不受控制、容易造成风险的杠杆。从本质上看，“结构性去杠杆”的科学决策是顺应了新时代经济发展与治理的大逻辑，是围绕经济高质量发展，防范化解金融风险，精准实现去杠杆的有力举措，凸显了新时代党对经济建设工作卓越的驾驭能力和领导智慧。
张俊伟：“结构性去杠杆”概念的提出，肯定了遏制国民经济杠杆率快速上升的既有工作成就，又进一步明确了今后一段时期“去杠杆”的努力方向，那就是聚焦重点领域和关键环节，通过解决突出问题、啃“硬骨头”来推动“降杠杆”工作。可以预计，今后一段时期的“去杠杆”工作将更加“精准”。
地方政府和企业“去杠杆”有喜有忧
中国经济时报：近年来，地方政府和企业“去杠杆”的现状如何？又存在哪些问题？
陈道富：近年来，我国加强对政府债务尤其是地方政府债务的管理，摸清底线、明晰责任、开正门堵邪门、控增量调存量，统计上的政府部门杠杆率上涨速率趋于平稳。但部分地方政府历史累积的债务规模、社会保障等支出巨大，在可支配财力有限甚至有所下降的情况下，地方政府近年来仍存在通过PPP、产业基金、新设融资平台为政府项目融资，各类违规的隐性担保仍在不同程度上存在。
国有企业的杠杆率有所反复，在趋于平稳后又有所加速上涨。僵尸企业仍没有彻底清理，尤其是在供给侧改革推动下的经济回暖，缓和了企业的困难，混合所有制改革和做优、做强、做大等推动了国企的发展，也推动了债务的进一步增加。
张占斌：2017年，“去杠杆”取得初步成效，杠杆率增速大幅回落，特别是金融加速去杠杆。不过，国企债务占比依旧保持在高位，地方违规担保和变相举债时有发生，地方政府债务存在结构性和区域性风险。
具体来讲，还存在三个问题：一是政府部门隐性债务风险难以估计。政府部门杠杆率的计算，包含的只是政府负有偿还责任的债务，这是政府的显性债务。除此之外，还有大量的政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务，以及其他各类未计入在内的债务，统称为隐性债务，这部分债务规模和风险都难以估量。比如政府融资平台问题，当前地方政府融资平台债务约有30万亿元，虽然通过债务置换的方式降低了债务增速，但是地方政府融资平台承担的多为基础设施建设投资及公共服务供给，短期很难回收成本，这就会给地方政府带来潜在的负担和压力。诸如有些地方政府以PPP项目、专项建设资金、政府购买服务以及政府投资基金等方式包装，实则最终都成为政府的隐性债务。因此，地方隐性债务风险仍值得警惕。
二是“僵尸企业”占据大量金融资源。中国高杠杆率的问题主要集中在非金融企业，特别是在内陆地区、重化产业和国有企业，其实很多已经变成了僵尸企业，它们的杠杆率高、利息备付率低。但它们仍然每年都会吸收很多的银行信贷和金融资源，这些资源能发挥的唯一功能是维持企业生存，甚至是靠借新还旧、还息，必然导致金融资源利用效率的明显降低。
三是“影子银行”问题依然较为突出。2017年，金融监管部门针对影子银行等金融乱象进行了整治，银行业同业业务、理财业务等规模得到控制，增速出现回落。然而，根据相关测算，影子银行的体量仍占银行业体量的20%至30%，存量较高，如果不继续加以控制，将危及我国金融体系稳定。
张俊伟：过去几年，在地方政府“去杠杆”方面，我们做了很多工作，并取得了明显成绩。比如修改了《预算法》，赋予地方政府举债权，从而使地方债问题由“地下”转为“公开”；“堵后门、开前门”，建立了覆盖地方政府债务举借、使用、偿还、风险预警和违约处置的政府债务管理框架，遏制了地方政府债务在监管之外“野蛮生长”的局面；建立了地方政府债务限额管理制度，遏制地方政府债务过快增长；进行地方债置换，化解流动性危机；引入社会资本参与基础设施建设和运营，通过发展PPP来缓解政府投资压力；强化地方债务风险问责机制等。通过上述措施，遏制了地方政府债务持续快速上升的势头。
与此同时，我们还要看到，地方政府债务风险仍不容小视，突出表现在：一些地方政府债务水平偏高或者财政收入不实，导致偿债能力不足；在PPP发展过程中，地方政府违规为社会资本提供回购承诺或保底收益承诺，变相增加政府债务；融资平台剥离公益性投资不彻底，商业化转型困难重重，给政府带来连带偿还责任；还有一些平台公司和金融机构，对政府买单抱有侥幸心理，违规从事公益性项目投资业务。这些都需要予以重视和解决。
企业“去杠杆”工作也取得了一定成绩，主要表现在：企业杠杆率快速上涨势头初步得到遏制；私营企业、设备制造业资产负债率呈持续下降态势，目前已接近50%的水平，处于相对安全水平；还有一些高风险的、经营管理风格“激进”的企业集团、控股公司，被政府重点监管，纷纷采取措施（如大手笔抛售资产等）来降杠杆，个别企业甚至被政府接管经营。但坦率地讲，企业“去杠杆”的进展并不均衡，特别是国有企业负债率在过去几年仍维持快速增长局面，2017年增速虽然明显放缓，但其实际负债水平明显偏高，经营风险较大。
导致国有企业杠杆率居高不下的原因有：一是大规模参与PPP业务，导致业务扩张过猛；二是“市场退出”渠道不畅，“僵尸企业”大量占用资金、人力、土地等资源，但不产生经济效益；三是普遍存在产业分布战线过长问题，“小马拉大车”力不从心。以PPP业务为例，目前国有企业是参与PPP业务的主力。PPP业务不同于普通的商业投资，项目资金需求量大，资金回收期长且盈利受政府严格监管，主要依托信贷资金从事PPP投资的风险是不言而喻的。
通过改革对负债主体施加合理有效的约束
中国经济时报：那么，上述两个领域应该如何“去杠杆”呢？
陈道富：这两个领域“去杠杆”的关键是处理好历史遗留问题，并通过改革对负债主体施加合理有效的约束。在摸清底数的基础上，明确地方政府债务的主体责任和追责机制是基础，严格控制隐性担保，清晰中央和地方的债务责任是重要保证，与此同时，还需要转变政府职能，进一步平衡中央和地方的财权、事权和责任范围，针对历史遗留问题出台一揽子总体处置方案和过渡性安排。
国企的杠杆率，除当前推动的国企改革，结合金融机构和体制改革减弱非市场化考虑的融资安排外，在微观领域上需要处理好地方政府和国企间的关系，及时清除僵尸企业，从股东角度设计国企负债规模和结构的合理的约束性比例。
张占斌：一方面，对地方政府“去杠杆”来说，要以摸清和化解地方政府隐性债务为切入点。地方政府隐性债务的规模难以估计，债务结构也无法考量，因而首先要对地方政府隐性债务进行摸底排查，这是政府部门去杠杆的重要步骤。在摸清地方政府隐性债务的基础上，因地制宜、因时制宜地实施不同的政策或策略，分类或逐个化解风险点。应标本兼治，根本上要改变政绩考核机制，强化离任审计制度，打破刚兑、破除隐性担保。同时处理好政府与企业、地方与中央间错综复杂的关系，厘清政府和融资平台边界，规范各方举债行为，打破财政和金融相互捆绑的怪圈，明确权责关系。加快构建资本预算制度，强化政府性融资行为的预算管控。规范国有企业与地方政府的债务融资，根本上还是要约束政府行为，让市场发挥资源配置的决定性作用。
另一方面，针对非金融企业部门杠杆率过高的情况，要切实加大力度通过债转股、清理僵尸企业、加强国有企业预算硬约束等方式缓释非金融企业部门债务风险，全力深化国有企业去杠杆。要积极推进企业兼并重组，鼓励产能过剩行业企业加大兼并重组力度，通过强化市场纪律加快“僵尸企业”退出，有效化解过剩产能，实现市场出清。要完善现代企业制度，强化自我约束。通过建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制，加强企业自身财务杠杆约束，合理安排债务融资规模，进而有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。要加速债转股，把国有企业债转股改造推向纵深，允许采用股债结合的综合性方案降低企业杠杆率，允许实施机构发起设立私募股权投资基金开展市场化债转股，规范实施机构以发股还债模式开展市场化债转股等。
张俊伟：推动地方政府和国有企业“去杠杆”，关键是要分清原因，采取针对性的措施。
就地方政府“去杠杆”而言，可采取的措施有：1.严格执行既有的债务管理制度，杜绝各种形式的违规行为，如地方人大为银行贷款出具“安慰函”的行为，地方政府提供保底收益、回购承诺、回避债券发行方式举借政府债务的行为等；2.妥善处置历史负担，加快融资平台（类融资平台地方国有企业）商业化转型步伐；3.督导国有企业正确认识企业社会责任，审慎管理债务；4.建立完善问责机制，加大对政府首脑、企业负责人、金融机构负责人问责力度。地方政府干预地方国有企业、地方金融机构微观决策，参与基础设施投资和运营等(原属于政府投资范围内活动的)经营活动，造成经济损失的，应坚决追究相关各方（政府首脑、企业、金融机构）的责任；5.进一步完善地方政府债务管理制度。如债务统计、公开、风险预警及债务违约处置机制，等等。
就国有企业“去杠杆”而言，可采取的措施包括：1.制定国有企业参与PPP业务行动指南，确保业务扩张与风险管理之间的平衡；2.采取激励措施，加快“僵尸企业”退出；3.优化国有资本布局，适当收缩战线，集中使用国有资本；4.发展混合所有制，吸引社会资金参与，有效降低杠杆率；5.对部分负债偏高的企业，可通过“债转股”方式降低企业债务负担。
卓有成效的去杠杆须配套政策的有力支撑
中国经济时报：落实上述地方政府和国有企业“去杠杆”政策，需要什么样的配套措施？
张俊伟：稳步推进国有企业“降杠杆”的前提，是规范政府与国有企业的关系，以避免道德风险行为。为此，一方面要减少政府对企业经营的干预，保障企业依法依规自主经营；另一方面要加强和完善对国有企业的管理，不仅要考核企业的规模和利润，还要考核可持续发展能力，以遏制企业的道德风险。
从更宽广的角度看，则是要牢固树立市场经济思维，按市场规律办事，才能事半功倍、干净而利落地推动国有企业“降杠杆”工作。比如“债转股”问题。本轮“债转股”和上世纪末的“债转股”存在本质区别。本轮“债转股”的实质是企业债务（破产）重组，为此，需要建立（政府与银行及其他债权人之间）损失分担机制，需要建立相应的问责机制以避免引发道德风险行为。比如“僵尸企业”退出问题。“僵尸企业”是因为企业退出困难才产生的。消除僵尸企业离不开政府的直接参与，但更重要的还是要疏通企业退出的通道，从而避免问题越积越多、越积越大。再比如优化国有资本布局、发展混合所有制，乃至优化行业组织结构，也都需要在市场机制的前提下进行。
类似地，推动地方政府“降杠杆”，也需要创造良好的外部环境。具体如：顺应新时代高质量发展的需要，放弃片面追求经济增长的做法，解除地方政府背负的“稳投资”“稳增长”责任；明晰中央地方权责划分，减轻地方政府在发展社会事业方面所面临的支出压力；强化对地方政府的外部监督，遏制地方政府以政府债务为代价换取短期增长的冲动，等等。
张占斌：卓有成效的去杠杆需要相关配套多种政策的有力支撑。2018年，根据当前供给侧结构性改革的需要，除了实施积极的财政政策来配套在结构调整上的进一步优化，配套与创新驱动、高质量发展、实体经济发展等相关的支出扩大之外，在配套政策层面还要做到“四要”和完善“三机制”。
要统筹协调，形成工作合力，把握好出台政策的节奏和力度。要分类施策，根据不同领域、不同市场金融风险情况，采取差异化、有针对性的办法。要集中力量，优先处理可能威胁经济社会稳定和引发系统性风险的问题。要强化打好防范化解金融风险攻坚战的组织保障，发挥好金融稳定发展委员会的重要作用。抓紧协调建立中央和地方金融监管机制，强化地方政府属地风险处置责任。
抓紧建立评价机制、预警机制和追责机制。在配套政策层面要有科学量化的评价机制。不管是政府部门，还是企业部门，抑或其他部门，去杠杆需要进行科学量化，在促发展与防风险中取得平衡，需要在收紧违规举债渠道的同时，合理满足地方融资需求，像地方政府债券、PPP模式、政府投资基金等。要建立全面覆盖的预警机制，适时掌控地方政府和国有企业借债环节的债务负担率、债务依存度、债务适应率、债务逾期率、债务偿还率等。要抓紧建立过度举债的追责考核机制，对地方政府和国有企业的过度举债情况，加强审计监督，持续跟进债务管理情况，适时掌控存在的风险和隐患，建立起债务问题倒查和终身责任追究机制，严禁以任何名义、任何方式、任何渠道违法违规或变相新增政府债务和过度增加国有企业杠杆率。
