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编者按：2018年两会召开期间，中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）特推出“对话人大名教授——两会解读系列讲座”。3月21日晚第五讲由中国人民大学财政金融学院原院长郭庆旺教授主讲。郭庆旺教授首先梳理了中国财税改革历史进程，围绕生产型、民生型、治理型三种财税制度展开，并就新时代财税改革的重点进行了深入解读。讲座后郭教授对听众关心的问题一一回应。以下为讲座精彩实录，本文经由郭庆旺教授本人审阅。
一、财税改革历史进程
改革开放40年来，中国经济社会的发展取得了世界瞩目、也是人类历史上罕见的辉煌成就。毋庸置疑，在这样伟大成就的取得过程中，财税制度的改革、财税政策的设计功不可没。回首过去40年，我国财税制度的改革大致经历了三个阶段，即有计划商品经济时期的财税改革、进入社会主义市场经济阶段的财税改革以及社会主义市场经济新时代的财税改革。三个不同时期的改革背景、改革目标和改革重点有所不同。
（一）有计划商品经济时期
1978-1992年，我们称之为"有计划商品经济时期"，开启了中国改革开放的大门，中国从此走向了另一个历史阶段。在这一阶段，我国进行了大刀阔斧的农村经济体制改革和城市经济体制改革，而财税制度的改革成为城市经济体制改革的"突破口"。
中国人民大学财政金融学院原院长郭庆旺教授
这一时期的财税改革突出表现在三个方面，即"利改税"、"拨改贷"和"包干制"。"利改税"改变了国家与国营企业的利润分配关系和分配方式，为国营企业变成独立的商品生产经营者奠定了物质基础。"拨改贷"改变了国营企业的国家预算内基本建设投资无偿使用财政拨款制度，成为我国基本建设投资体制的一项重要改革。"包干制"是中央与地方财政关系上的一项制度安排，改变了吃"大锅饭"的现象。
以上述"利改税"、"拨改贷"和"包干制"为主要特征的三项重大改革，推动了改革开放进程，不仅仅使国营企业走向了市场，极大地调动了地方政府的积极性，也开创了高速经济增长时代：1978-1992年间的平均增长率为9.6%，比1953-1977年平均增长率（6.5%）高出48%。不过，以"利改税"和"包干制"为主的财税改革也造成了严重的财政问题：预算内财政收入占GDP的比率从1985年的22%下降到1993年的12%，中央财政收入占全国财政收入的比重从1985年的38%下降到1993年的22%（见图1）。这不仅削弱了中央政府的宏观调控能力，而且还助长了地方保护主义，甚至演化出"诸侯经济"现象。
图1 财政收入状况：1978-2010年
（二）进入社会主义市场经济阶段
从1993年开始，中国进入了社会主义市场经济阶段。针对改革开放初期财税制度改革所产生的不良后果以及为了适应社会主义市场经济体制的新要求，我国于1994年开始了新一轮全方位的财税制度改革。这一轮财税制度改革也可简要总结为三大举措，即简化税制、实行分税制以及规范财政管理。
首先是简化税制。由于有计划商品经济时期大量运用税收杠杆，很多经济活动和利益关系都想通过税收手段来调节，所以，这一时期陆续开征了37种税。进入社会主义市场经济阶段，经过1994年的税制改革以及后来陆续取消或合并税种，税种从37个减少到23个，目前仅存18个税种。这次税制改革以及后来的税制完善，不仅统一了税法，公平了税负，而且提高了税制的整体效率。其次是实行分税制。为了消除过去财政包干制的种种弊端，构建新型中央与地方财政关系，实行了以划分中央财政与地方财政收支、建立中央财政对地方财政的税收返还制度和转移支付制度为主要内容的分税制。分税制财政体制的确立，不仅增强了中央政府的宏观调控能力，调动了地方政府的积极性，而且在一定程度上促进了全国统一大市场的形成。再次是规范财政管理。政府在财政管理上进行了多项改革，比如实行部门预算制度、收支两条线制度、国库集中收付制度、政府采购制度以及改革政府收支分类等等。财政管理的规范化推动了政府依法理财、民主理财、科学理财。
这一时期的财税改革，不仅实现了"两个比重"的提高（见图1），也越来越适应社会主义市场经济体制的要求，为社会主义市场经济的发展营造了良好的税收环境--1993-2012年间的平均经济增长率高达10.2%，比1978-1992年平均增长率（9.6%）又高出0.6个百分点；1997年我国进入下中等收入国家行列，2010年成为上中等收入国家一员。不过，在经济高速增长的过程中，收入分配不公平现象凸显，生态环境质量不断恶化，纵向财政失衡程度日益严重等。为了应对这些问题，新一轮的系统性财税改革迫在眉睫。
二、新时代财税改革的目标
（一）新时代财税改革要贯彻新思想，适应新要求
如前所说，过去40年的财税改革目标很明确且具有针对性，比如有计划商品经济时期的财税改革就是要让国营企业适应商品经济的发展，同时调动地方的积极性；1994年的分税制改革是要提高"两个比重"，同时使财税制度适应社会主义市场经济体制的要求。如今，站在新时代的起点上，新时代的财税改革目标是什么？
首先，新时代的财税改革目标必须要贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，其中包括"经济新常态"论、"五大发展"理念、"基本经济制度"论、"双手协同"论、"人民中心论"以及"共同富裕"论。
其次，新时代的财税改革目标必须体现新时代的新要求。习近平总书记在十九大报告中指出，"中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。"可见，新时代的财税改革要有助于满足"人民日益增长的美好生活需要"。我想这需要夯实两个基础，一个是硬基础，另一个是软基础。
硬基础也就是物质的极大丰富，物质的丰富显然还需要GDP蛋糕做大。尽管我国已经成为仅次于美国的世界第二大经济体，但是不能盲目乐观。就拿2016年来说，我国的GDP总量仅相当于美国的60%，人均国民收入仅是美国的14%（排在世界第85位左右），而且过去我们的"蛋糕"质量还不尽如人意。所以，尽管我们已经是世界第二大经济体，但任重而道远。满足人民日益增长的美好生活需要，首先要有相应规模的高质量GDP做后盾，这一点不能忽视。因此，新时代的财税制度改革，必须要考虑如何有利于激励社会做大高质量的"蛋糕"。
在新时代，更为重要的是软基础。习总书记说，"人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。"而民主、法治、公平、正义等软基础在某种程度上与财税制度是互为因果关系，财税制度的完善有助于夯实软基础，而坚实的软基础也有助于财税制度的现代化，二者是相辅相成的。
（二）改革目标：加快建立现代财政制度
从财税理论的发展来看，新中国成立以来，我国的财政制度和政策经历了三种形态，即"生产建设型财政"、"公共产品型财政"和"国家治理型财政"。
生产建设型财政一般是指新中国成立到改革开放初期的财政制度和政策，大量的财政资金投入到直接办企业、直接介入经济各个领域。我认为，这种财政形态是那个时代的客观要求，不仅是中国当时落后的经济社会发展的需要，也与当时整个国家的经济体制相吻合。
进入20世纪90年代之后，财政学界根据市场经济的要求，主张财政完全退出生产经营领域，建立"公共财政"模式——我们暂且称之为"公共产品型财政"。我认为，如果从成熟市场经济的要求来看，"公共产品型财政"无疑具有内在的合理性。不过，从"公共产品型财政"的理念和实践来看，至少存在着三大问题：第一，它忽视了我国的"市场经济"是以公有制为主体的"社会主义市场经济"；第二，它忘记了"我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情"；第三，它混淆了基本公共服务与公共福利的界线。
十八届三中全会报告提出，"财政是国家治理的基础和重要支柱"。因此，新时代的财政形态将转变为"国家治理型财政"。这种财政形态不再囿于财政的经济体现，强调了财政的政治体现，尤其重视从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度进行制度建设。重构财税制度，建立现代财政制度，正是新时代财税制度改革的目标。
在新时代，三种财政形态同时并存，只是有了新的内涵、新的功能定位。生产建设型财政主要提供以市政工程为主的经济基础设施，公共产品型财政主要提供以教育、医疗、养老等为主的社会基础设施，国家治理型财政主要提供以现代财政制度为主的制度基础设施，包括公平的税收制度、有效的支出制度、透明的预算制度、合理的财政体制。
三、新时代财税改革的重点
那么，如何建立现代财政制度？现代财政制度的内容有很多方面，比如现代税收制度、现代支出制度、现代预算制度、现代公债管理制度、现代财政体制。今天，我主要就建立现代税收制度谈几点体会。
我认为，现代税收制度至少有三大特征：第一，整个财政收入体系中以税收为主，社会保障缴款为辅。第二，税收体系中以直接税为主，间接税为辅。第三，直接税体系中，个人所得税的地位非常突出，而社会上非常关注的财产税并不像我们想象的那么重要。
（一）收入体系：税收为主，社会保险缴款（税）为辅
在财政收入体系中，收入形式多种多样，包括税收、收费、罚没、捐赠、资产变卖、基金、国有企业利润上缴、社会保险缴费等。现代税收制度的一个前提是，税收在财政收入体系中必须居主导地位。原因何在？从制度建设角度来说，我认为至少有两点：一是税收的规范性，二是税收的法治性。十九大报告中再次强调加快税收立法，落实税收法定主义。
从国际经验来看，如图2所示，高收入国家的税收收入占整个财政收入的比例大致在64%左右，上中等收入国家现在也基本收敛到了64%。我国的税收收入比重却不到50%。这表明，以行政性规定形成的非税收入形式占比较高，导致整个财政收入体系的规范性和法制性较弱。
图2 税收收入占全部财政收入比重
就社会保障缴款而言，如图3所示，高收入国家的社会保障缴款占财政收入的23%左右，上中等收入国家平均水平不到18%。而中国出现了一个特殊情况，社保缴款占全部财政收入比重逐渐上升并已经超过了同属上中等收入国家的平均水平。倘若这一趋势发展下去，我国的社会保障缴款占财政收入的比重很快就会赶上高收入国家的平均水平。这一现象值得我们关注和深入研究。
图3 社保缴款占全部财政收入比重
（二）税收制度：直接税为主，间接税为辅
在税收体系中，以直接税为主是现代税收制度的一个基本特征。直接税和间接税的区分在于税负是否能转嫁，比如原来的营业税、增值税，虽然是企业交纳的，但企业通过价格机制将很大一部分税负都转给老百姓了，从这个意义上来说，营业税改为增值税，与其说是减轻企业的税收负担，不如说是可能提升企业的竞争力。因为有很大一部分税款本来就不是企业负担的，但减税之后，企业可以降价，降价有助于扩大市场份额，这是竞争力的问题。
为什么现代税收制度要以直接税为主呢？至少有以下两个方面的原因：一是公正。正如习总书记所指出的，人民美好生活的需要包括了公平正义，而直接税能够做到公正的原因是因为直接税大部分都是累进的，特别是个人所得税，收入越高的人适用的税率越高，缴纳的税就越多；反之，间接税具有累退性，由于间接税包含在商品价格之中，不管是低收入者还是高收入者都要按照市场价格购买商品，相比之下，低收入者所负担的间接税与其收入比，要大大高于高收入者所负担的间接税与其收入比，显然低收入者的税收负担更重。二是民主。直接税一般以家庭个人为纳税主体，直接税比重提高，不仅会增强家庭个人的纳税意识，也会促使家庭个人更加关注税收的"公平、正义"以及税收收入的用途及其效率，有助于民主法治社会的建设。
可是，从我国目前的情况来看（见图4），直接税收入占税收收入的比重只有35%左右，而高收入国家的该比重在58%左右，中等收入国家的该比重在38%左右。因此，十八届三中全会的决定就已经提出要"逐步提高直接税比重"，这是我国建立现代税收制度的第一步。
图4 直接税占税收收入比重
（三）直接税制：个人所得税地位突出，财产税并非特别重要
在直接税体系中，主要包括三大税种，即个人所得税、企业所得税和财产税。首先，我国目前的企业所得税占税收收入的比重不仅高于高收入国家的平均水平，也高于上中等收入国家的平均水平，尤其是近年来还有上升趋势（见图5）。可是，鉴于供给侧结构性改革要求减轻企业税收负担，而且在全球经济一体化、国际竞争非常激烈的情况下，降低企业所得税负是大势所趋，因此，我国在建立现代税收制度进程中，需要降低企业所得税比重；换言之，我国不能也不应以增加企业所得税来提高直接税比重。其次，中国目前虽然对个人所有非营业用的房产免征房产税，但属财产税性质的房地产相关税种所筹措的收入占税收收入的比重达到8%左右，不仅超过了上中等收入国家的平均水平，也高于高收入国家的平均水平（见图6）。
图5 企业所得税占税收收入的比重
图6 财产税占税收收入的比重
如此看来，要想提高直接税比重，唯有增加个人所得税。的确，我国个人所得税占税收收入的比重偏低，不到8%，是上中等收入国家平均水平的1/2，是高收入国家平均水平的1/5（见图7）。可见，我国增加个人所得税的空间比较大。
图7 个人所得税占税收收入比重
总之，建立现代税收制度的一个明显的变化是从目前以公司企业为主要纳税主体，转向以家庭个人为主要纳税主体。可以预见，这一转变将面临更大的社会压力。
讲座现场
问答环节
问：美国可能又要掀起新一轮减税浪潮。中国的企业税负在下调，个人所得税起征点在上调，这些也都意味着减税。在这种情况下如何在不增加低收入者负担的前提下增加个人所得税？您对提高个税起征点有何看法？
郭庆旺：首先，增加个人所得税，提高个人所得税比重，不一定要提高税率。从我国现行个人所得税制度来看，应尽快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。具体来说，实行对劳动所得和资本所得分别征税的二元所得税制，不仅兼顾了公平和效率，而且扩大了税基，增加收入。
其次，提高个税起征点是必要的，但有两个问题需要说明。第一，个税起征点并非法律上的准确说法，应该叫扣除额或者免征额。我赞同提高所谓的"起征点"，因为人们的收入水平在提高，生活成本在增加，但不能时隔多年提高一次，而应建立科学的费用扣除标准自动调整机制，即每年或每两年根据物价水平变动情况自动调整免征额。鉴于现行免征额已有7年没有调整，这次可将其上调比如20%。第二，对低收入者实行抵免额，比如对工薪所得适用20%税率以下的纳税人给予一定的抵免额。为什么这么做？因为一味地提高所谓的"起征点"，会造成巨大的不公平--收入差距越来越大。假如月免征额从现在的3500元提高到5000元，那么月薪5000元的人不用再交45元的税款[（5000-3500）×3%=45元]。可是，月薪80000元以上的人因增加了1500元的免征额而少交675元（1500×45%=675元），是前者的15倍。我认为可以对工薪所得适用20%税率以下的纳税人分档设计一定的抵免额，从应纳税额中直接抵免，从而消除"起征点"使高收入纳税人受益更大这一不合理现象。
问：国税和地税机构合并对中央与地方的财政关系和分税制有什么意义？
郭庆旺：国地税机构合并是个非常正确的决定。首先，这将大大提高征管效率，优化税务资源配置。其次，这将有利于国家大政方针尤其税收政策的统一贯彻执行。再次，这将在一定程度上避免地方政府通过税收优惠、先征后返等手段展开的无序税收竞争。总之，国地税机构合并有助于理顺中央与地方的财政关系。
问：我国去年减税7000亿，今年的目标是8000亿。国家说在减税，但有的企业认为税收负担增加。在国地税机构合并的前提下，特别是在减税政策落实到位的情况下，企业税收负担会不会大幅度下降？
郭庆旺：第一，任何一项政策都有明显的受益者，有不太明显的受益者，甚至还有些是受损者。此外，从整个国家来看是在减税，但具体到某个企业来说，并非所有企业的税收负担都会降低。第二，国家的减税政策一般都具有针对性，或针对某些行业，或针对有些产业。比如在创新驱动发展战略下，很多税收优惠政策都与创新研发活动、高科技领域有关，许多企业没有享受到税收优惠，税负没有减轻，是因为它们不符合条件，这和企业自身的匹配度有关。第三，我认为国地税机构合并与大幅度降税没有多大直接联系，但它有助于减税政策一以贯之地落实。
问：您对我国央地财政关系有什么看法？人大财金学院的吕冰洋老师说加强市一级，轻省一级，加强中央，您对央地财政关系有什么看法？
郭庆旺：央地关系不完全是经济问题，也不完全是财政问题，与行政管理制度密切相关。央地财政关系的处理关键在于如何科学合理地界定中央与地方的责、权、利关系。我想，吕冰洋教授的想法可能包括两个含义：一是我国目前的行政级次过多，应减少为中央、省、市三级；二是所说的"轻省"，并不是忽视省级的重要性，而是重新定位省级政府的作用，将其主要功能转变为监察。这些想法我们在很大程度上是比较一致的。
我想进一步说明几点。第一，有人说我国的财政分权程度在下降，或者说财政集权趋势在加强。的确，我国目前存在一种"财政分权悖论"现象。如果从常用的地方本级收支比重来看，中国的财政分权程度其实比美国还要大。但是，由于我国的税政和税法使全国统一的，地方政府又缺乏税收自主权。不过，这种看似"不合理的"制度安排，也许正与我国的政治和行政体制相吻合。
第二，有人认为越是靠近基层的政府越是了解居民的偏好，越能有效地提供公共产品和服务。可是，居民偏好具有明显的异质性，特别是存在特殊利益集团的情况下，所谓更了解居民偏好的地方政府到底能满足哪一群体的偏好？
第三，所谓的信息不对称在中国可能不完全使用，因为习总书记曾经指出，"要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。"因此，上级政府不一定不了解基层群众的需求。再有现在都是网络时代了，和过去的信息传递方式完全不一样了，老百姓的想法政府都知道。
第四，要稳步推进城镇化建设，特别是乡村振兴战略的实施和实现，都离不开县这一级基层政府。如何调动县级政府的积极性、主动性和创造性？我想，其中的一个举措就是深化行政管理体制的改革，废市辖县体制，将县级提升至地市级。
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