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2018年3月30日，“财金[2018]23号”文重磅推出，第三条“还款能力评估”中要求“项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。”也就说金融企业必须自身承担“政府购买服务项”目对应的采购资金纳入预算程序的合法合规及真实性风险。实践操作中对金融企业的风险管理提出了更高的要求。本文以棚改政府购买服务项目为例，详细介绍预算流程的合规性，以及预算与购买服务的关系。
政府每一项活动的财政支出均受预算的约束，每年2、3月份召开的地方、全国“两会”，人民代表大会的一项重要议程为审核上年的预算执行情况，并批准本年的预算草案。3月6日中共中央办公厅印发的“指导意见”则要求进一步提高人大预算审查监督的针对性和有效性。
2017年以来，政府和监管部门“严监管”、“重处罚”的背景下，合法、合规开展“政信融资”项目越来越重要。政府购买服务棚改项目、政府付费或补助的PPP项目，必须坚持“先预算、后购买”的原则。
一、有法可依
我国《宪法》规定全国人民代表大会为最高国家权力机关，全国人民大表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。
全国人民代表大会行使“修改宪法、......、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”等职权。
县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。
因此，审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。
二、预算和中期规划的区别
87号文前，实务工作中有时会把预算和中期财政规划混为一谈，要求财政部门在一份文件上明确项目资金纳入预算及中长期财政规划。但实际上两者既有一定联系，又有本质差别，简单比较如下表：
上表用大白话表述：预算和中期规划都是一年编制一次，但预算只管一年，中期财政规划管三年。为什么说中期财政规划可以管三年呢？国发[2015]3号（二）基本原则第3点“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。”第4点“强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行”。文中很清楚的明确中期财政规划对当年度预算编制的约束性和下一年度预算编制的指导性。
顺便提醒一下，目前还没有文件提出中长期财政规划的概念，此外，编制中期财政规划不是对每个级别的政府都有的硬性要求。国发[2015]3号规定“各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门要比照中央做法，编制地方中期财政规划，经同级人民政府批准后，报财政部备案。”“省级各部门、省级以下地方财政部门也可分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划”。文件很明确的表述中期财政规划对省级财政部门有编制要求，但是对省级以下部门却没有强制性要求。估计是这个中期规划编制难度系数太高，某些地方财政部门暂时难以胜任。
三、谁编制预算、谁批准预算，预算的流程？
根据《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）第二章“预算管理职权”梳理：1、县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；2、地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；3、各部门编制本部门预算、决算草案。4、县级以上地方各级人民代表大会批准本级预算报告。
结合“预算法”，并根据2016年发布《中华人民共和国预算法实施条例》（征求意见稿），预算编制的责任主体和流程如下：
请注意两点，一是在人民代表大会批准之前的是预算草案，批准后的才是年度预算。二是预算批准后，遇到突发事件，是否可以调整预算，谁来批准？根据“预算法”第七章预算调整：“县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”
因此，如果拟授信的棚改项目在预算编制时来不及纳入当年的预算，可以要求政府部门提出，向人大常委会申请进行预算调整，经人大常委会审查和批准后纳入当年预算。
四、政府购买服务的预算流程是怎么样的？
根据浙江省财政厅2014年9月10 印发的《浙江省政府购买服务预算管理办法》，第三章第九条：购买主体应按照现行部门预算编制管理的有关规定，在编制年度部门预算时，同步编制政府购买服务预算。
编制政府购买服务预算与年度部门预算同时进行，确切的说，政府购买服务支出是部门财政预算支出的一部分，购买服务预算是部门预算的组成部分。既然如此，政府购买服务预算流程就是本文第二部分的预算流程。
五、先预算后购买的依据
日常业务中很多人会说财预[2017]87号文开始要求“先预算后购买”。其实87号文对此只是再次强调而已，先预算后购买在财政部门的文件早就有了规定。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》，第一章第二条“财政性资金是指纳入预算管理的资金”。即使用财政资金进行采购，必须先纳入预算管理。
《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第四章第十八条“购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。”文件说得很清楚，须在购买预算下达后，编制采购计划，开展采购活动。
那谁来下达购买服务预算？财综[2014]96号的采购监管部门是谁？答案都是财政部门。“预算法”第十四条：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表……。财综[2014]96号第二十七条：财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体。也就是说财政部门依据人大批准通过的预算，逐一向各部门下达预算批复、报表（购买服务项目表）。
六、购买服务的流程
通过上文的分析，已经把预算和购买服务预算的流程，相关责任部门，文件出处讲得很清楚了。梳理完预算流程后，再来谈谈购买服务流程。翻看各地方政府发布的《政府向社会力量购买服务的实施意见》，关于政府购买服务的流程说得语焉不详。浙江省财政厅2014年发布了《关于印发浙江省政府购买服务采购管理暂行管理办法的通知》（浙财采监[2014]28号），文件较为详细的规定了采购流程、采购方式、采购组织实施管理等内容。流程整理如下：
七、先预算后购买在棚改项目中会遇到那些问题？
通过前面的讲解，我们已经把先预算后购买的理论流程讲得比较清楚了，概括来说，预算由部门（购买主体）上报财政，财政汇总编制预算草案报政府审核，最后由地方人民代表大会批准，预算才正式生效。然后预算指标由财政部门批复部相关部门，购买主体再着手开展政府购买服务活动。但在实践操作，特别是棚改项目授信，总会遇到这样、那样的问题。
（一） 先有项目还是先有预算？
先在这里赘述一下：棚改项目实际有三个流程：一是项目自身的合规性审批流程，二是预算流程，三是购买服务流程。现在先预算后后购买的流程已经很明确了。那么，编制预算的时候，项目自身应该具备什么条件？发改局已立项？项目建议书编制？可研报告编制，还是可研批复？根据浙江省财政厅2014年9月10 印发的《浙江省政府购买服务预算管理办法》，第三章第六条：政府购买服务实行“项目申报，预算统筹、绩效评价、信息公开”的预算管理办法。
项目申报在预算统筹前面。因此，编制预算时，项目应至少已立项完成。严格来说，项目建议书、可研报告是预算编制的依据，因此，编制预算时项目的建议书或可研报告应已具备。
（二） 实践中的先预算后购买
棚改项目的购买服务在实施过程中，地方政府为了提高效率，往往是购买预算流程和采购流程同时或相隔很短的时间发起。这时候采购部门往往还未取得财政部门的预算批复。两个流程组织过程中，要核对采购公示、中标公告、购买服务协议签订时间与预算指标下达的前后逻辑性。
（三）如何确定项目采购资金已纳入预算？
这是一个比较头疼的问题。最简单的是能从部门（购买主体）的公开信息中找到依据。上文未说完的“预算法”第十四条：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。如果能从公开信息中找到对应的项目，那就是皆大欢喜。但需要注意的是，项目纳入预算的金额是否与已签订的购买协议中当年需要支付的金额一致。
但是现实往往是事与愿违，政府部门的信息公开与文件规定的还是有一定差距。这个时候，金融机构的做法就五花八门了：有些要求购买主体提供纳入预算的过程性文件；有些要求政府、财政部门出具确认函；有些则要求人大常委会出具决议。“财金[2018]23号”对这些方式已提出了严重警示。
确认项目资金是否纳入预算，笔者建议：首先从采购主体的“部门预算编制计划”中找到拟合作项目；当地政府公开的“上年财政预算执行情况和本年财政预算草案报告”寻找依据，找到当年或上年棚改项目的预算支出额度，向财政部门征询当地所有棚改项目预算支出是否超出该额度，并由财政部门确认拟授信项目当年采购资金已纳入预算。或者从财政部门下达给采购主体的“部门预算批复”中是否含有该项目。 （四）棚改项目的最长贷款期限？
虽然没有权威部门解答，但是金融机构已基本达成共识：棚改项目不仅是政府购买服务负面清单的例外，而且可以不受中期财政规划三年时间的限制。那么棚改项目的最长贷款期限可以做几年？根据2014年9月《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》：“鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。”但是，大部分专家建议结合地方土地出让年限的实际情况，建议棚改的期限控制在10-15年。
最后，作个小结：本文援引政府的几个法律、文件，通过整理分析，把先预算、后购买的理论和实践操作都讲得很清楚了。但是郑重提醒金融机构：做棚改项目时不要再存侥幸心理，闭着眼睛做，一厢情愿的认为政府是会最终兜底的。“财金[2018]23号”警示金融企业必须自担地方政府预算程序合规的风险。
时至今日，财政部、监管部门、甚至部分省级地方政府，已经三令五申，严格追究地方政府违规融资、金融机构违规放贷的责任：对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。
所以做棚改项目一定要牢记三点：第一是棚改项目的真实性和购买服务流程的合规性，一定要确认项目已进入国家认可的省级棚改名录；第二是预算的合规、真实性，一定要取得购买协议中当年须支付的资金已纳入预算的凭证。第三点是用途的真实性，一定要求确保贷款用途投入到棚改项目中。
【延伸阅读】
谈对按照财政部要求退出PPP项目库的项目如何处理
对于前期工作不完善的项目，如没有可行性研究报告的，在实施机构完善这些前期工作后，可以再次申请入库；对于那些没有收费机制且运营成本低的项目，可能很难再入库；对于固定回报、没有绩效考核且已签约落地建设的项目，被清理后可能引发项目所在地政府与社会资本的再谈判、违约赔偿等问题，如果谈判成功，重新就投资回报、绩效考核规范等方面达成共识，并签订补充协议，也可以经上级政府部门同意后，再次申请入库。
——PPP双库专家 叶继涛
来源：中国证券报
