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侯继尧 北京明树数据科技有限公司
随着一系列规范文件的发布实施，政府付费类项目实施阻力越来越大，2017年11月10日，财政部发布的《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）中“审慎开展政府付费类项目”使本就非议众多的政府付费项目再添一层阴霾，政府付费模式受到前所未有的质疑，那么政府付费模式究竟还能不能做、如何做？本文从PPP模式付费机制的历史根源探究及国内发展趋势探讨政府付费模式的合理性并据此从项目管理的角度为地方项目决策提供参考建议。
一、政府付费模式的历史使命
首先，简要回顾一下PPP模式产生的历史原因，了解问题的源头更容易提出切实的解决方案。基础设施投资项目具有公益性强、投资规模大、投资周期长、灵活度低、回报率偏低、代际效应明显、资金使用时空错配等特点，决定了在基础设施投资领域或存在市场失灵或存在市场禁入的情况，需要政府介入保证相关设施服务的供给。在城市发展前期，资金需求与财政收支的错配使政府财政赤字扩大成为必然，随着债务风险的升高，出表融资成为英国和法国的共同选择。
不同的是，英国发展了政府付费为主的PFI和PF2模式，法国发展了使用者付费为主的特许经营模式，两者主要是付费主体不同，背后则是政策理念的差异，英国模式本质是一种以融资为目的的政府采购公共服务模式，而法国模式是一种自上而下的行政授权。
为什么英国推行以政府付费为主的模式，而法国则只有以使用者付费为主的特许经营模式，中国则更具特色的出现了可行性缺口补助模式？弄清楚这些问题有助于做出更有利于地方发展、也更有助于项目健康运行的合理决策。
英法两国PPP模式背后的故事是英国政府将能够采用使用者付费的项目进行了彻底的民营化改革，而不是采用特许经营模式，法国政府对于无法实现使用者付费的领域，仍然采用传统的政府投资建设的项目运作模式，或者通过 CP 合同由私营部门融资。这主要源于国情不同、施政理念不同。
那么我国国情与英法的区别是什么呢，央地关系是与英法国情的本质不同点吗？即使是在最近几年，英国也做着与中国相似的努力——下放权力促进基础设施建设：英国在卡梅伦政府执政期间陆续给英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个行政区域下放地方税收权、发行债券权等以支持基础设施建设。
中国PPP模式的特色植根于中国社会发展的主要矛盾，习近平总书记在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国相对于英国和法国最大的不同并不是央地关系的财权事权错配，而是中国体制追求的地区人民公平和经济发展不平衡之间的不匹配。政府付费模式是解决该问题的重要引导力量，发挥着不可或缺的作用，中国特色的可行性缺口模式则从另一个角度说明了政府资金的重要引导作用。
二、PPP模式融资的功与过
政府付费模式饱受非议很大程度上源于其浓厚的融资属性，笔者认为没有项目的融资需求或没有融资功能的模式都成就不了今天的PPP，正视PPP模式的融资属性是正确进行项目决策的重要前提条件。国家层面也从未禁止以政府付费为主的项目，而是强调规范操作、加强绩效管理，保证财政资金使用效率。
英国和法国的PPP诞生和发展都处在城市大发展的阶段，融资是第一触发点，这一点在中国也得到了充分的体现，金融危机之后，受空前信贷和投资刺激计划影响，兼具政企属性的地方政府融资以企业身份行政府融资之实，通过贷款或者非标解决了融资问题，使得 “以融资为触发点”、采购程序相对复杂的PPP模式不被青睐。在2014年一系列规范地方政府债务管理的政策发布后，面对配额有限的地方债券，PPP模式成为各地方政府实施项目的重要方式，PPP项目成交量也随之急剧升高（图1）。
政府付费模式客观上存在一定的弊端，该模式属于政府表外融资,是一种隐性债务，短期内会刺激政府非理性投资，长期有加大政府未来财政负担的风险。物有所值评价和财政承受能力论证两个前置条件正是有效控制该趋势的工具，虽然“两个论证”在部分地区一定程度上流于形式，但在国务院各部委一系列措施的规范下，形势得到了有效控制。据明树数据近几年中国PPP项目成交情况显示，三种回报机制类型项的成交规模比例已逐渐趋于稳定（图2），说明整体上该负面效应得到了有效抑制。
三、新形势下的项目决策
党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，同样的，经过长期的探索发展，中国PPP模式的发展已经从高速发展阶段向高质量发展阶段转变，在对国际成熟经验兼收并蓄的基础上，政策环境也日趋成熟清晰，《国务院2018年立法工作计划》中由国务院法制办、发改委、财政部起草的基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例列入立法工作计划，中国PPP法制体系有望进一步完善。中国已基本完成PPP模式的本土化改造，更适应中国国情的中国特色PPP模式在未来相当长的一段时期将是城市基础设施建设的重要方式。
随着城市建设的发展和PPP模式实践的深入，不同类型项目的运作模式势必会向政府付费和使用者付费两种基本模式回归，以政府付费为主的项目之所以非议众多，除了政策风向趋紧的影响（实则是整顿部分地区不规范操作），市场也存在对政策的过分解读，如《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92）中，“审慎开展政府付费类项目”在部分地区被过分解读为禁止政府付费类项目入库，正视PPP模式的融资属性，开展充分的前期论证，才是避免负面作用的正途。2017年国家发改委联合多部门发布的《“十三五”时期文化旅游提升工程实施方案》中，对“中央预算内投资主要支持没有回报率或回报率极低的公益性、基础性设施建设”即是对政府付费模式的价值回归，当然，这建立在审慎开展、统筹决策的基础上。
在严控地方政府债务规模的大环境下，PPP项目形成的或有债务和隐性债务都不利于控制债务规模，需要财政预算资金（包括政府具有出资和支付义务两种情形）的项目应加强项目识别和筛选阶段的可行性与必要性论证，将有限的财力用以解决地方发展的瓶颈问题，以融资为触发点，促进发展为核心依据，提高效率为前提条件。那么，政府付费项目究竟如何决策，应遵循哪些原则呢？
以下几种类型是笔者认为在有限资源下应优先发展的项目。
（1）星型驱动型项目（如政务信息化类项目）：从区域发展和项目组合层面，拟实施项目涉及的设施或服务已成为制约地方发展的主要因素或能显著提高区域发展效率。该类项目的特点是与存量产业不具有特定推动方向，体现为整体效应，外部经济性不易量化，因此该类项目更应控制投资规模，努力更高的投入产出比提高城市管理效率或发展效益为首要目标。
（2）网状协同型项目（如旅游交通类）：存在一系列项目与该项目具有明显的协同效益，该项目有利于区域内重点产业的高效运营。该类项目的特点是对少数地区重点存量项目存在显著促进作用，外部经济性可量化特征明显，因此可统筹外部经济性效益酌情确定投资规模，以不增加财政负担为目标。如贵州省某旅游公路项目，加强了区域旅游资源的联通，大幅提升产业效益。
（3）簇式发展型项目（如产城融合类）：在小范围内形成以该项目为中心的项目群，项目的实施对周边商业发展具有明显的带动作用。该类项目的特点是带动作用明显，经济效益显著，社会投资人愿意统筹开发并以较低的回报率投资该公益性项目，因此该类项目融资难度相对较低，更应关注有效监管以免社会资本的不平衡发展冲动损害公共利益。
（4）链式补位型项目（如通道类项目）：存在与该项目具有项目链效应的对地方经济发展具有强烈带动作用的经营性项目；统筹该项目链对地方的广泛外部经济性和对地方税收的贡献考虑。该类项目的特点是项目间关系极为密切，共生效应显著，外部经济性易于量化，但关注面也较为狭隘，因此该类项目应统筹地方发展，关注产业、环境的平衡性、友好性，以维护公众利益、满足可持续发展为重点。
同样的，作为社会投资人也可以基于同样的原则辅助决策筛选标的项目，政府和企业各取所需无可非议，所谓君子和而不同，换位思考，建立基于相同价值判断的决策体系，更有利于项目长期稳定的发展。
地方发展涉及行业众多，项目更是浩若繁星，发现不同、发现项目背后的社会价值从而以有限的资源创造更强大的经济推动力是政府付费类项目的历史使命，也是项目决策的核心理念。
本文数据来源：明树数据
