作者 张占录(中国人民大学公共管理学院土地管理系教授、中新经纬特约专家)
日前，北京市人民政府办公厅印发《北京市人民政府关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》(以下简称《意见》)，《意见》规定高精尖产业用地实施弹性年期供地制度或年租制，土地出让年限缩短到20年。那么，此项变动对北京市产业发展、经济结构会有怎样的影响？
构建高精尖经济结构，必将打破原有的产业结构体系、产业发展方式，把“坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”的产业结构体系和发展方式作为北京未来经济发展的方向。
然而，北京市现行传统产业结构体系和发展模式下的供地模式显然已不能满足构建高精尖经济结构要求的重质量求效率、增效益降成本、提动力减消耗的需要。
传统的供地模式是上个世纪80年代中后期，在借鉴香港土地批租制基础上形成的。50年期的产业用地出让年限适应当时国内传统产业发展，促进了我国特别是包括北京在内的沿海发达省份的产业经济大发展。但随着北京市产业经济的转型升级、产业换代、高薪技术的发展，原有的50年期产业供地模式的成本高、效率低、腾退难等弊端就逐步显现出来。改革产业用地供地模式，缩短供地期限，则是“加快科技创新构建高精尖经济结构”、“推动高精尖产业项目尽快落地见效，加快培育发展新动能”的客观要求和重要基础保障，也是供给侧改革的重要体现。实际上，2013年北京经济技术开发区就曾在全国率先探索了弹性年限出让制度，提出了产业用地使用权20年期限的规定，取得了较好的成效。为此，北京市人民政府办公厅印发《北京市人民政府关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》中，规定高精尖产业用地实施弹性年期供地制度或年租制，土地出让年限缩短到20年。
土地出让年限缩短到20年，将会对北京市的产业发展、经济结构、用地管理等产生很大的影响。
首先，20年土地出让年限可以大大降低企业土地使用成本。20年期的土地取得成本比50年年限会有大幅度降低，这样就会大大降低高精尖企业用地资本投入，从而加大研发、技术、人力资本等的前期投入，达到“有钱用在刀刃上”的效果，发挥高精尖企业资本的效力，从而壮大高精尖企业的成长能力，为高精尖产业发展提供有力保障。
其次，20年土地出让年限较50年年限的出让方式，更可以提高土地的利用效率。土地出让年限缩短，一方面可以促使高精尖企业在有限的期限内，相对提高开发效率、集约高效利用土地资源、减少土地闲置期；另一方面可防止高精尖企业运行的不确定性带来的“土地资源管理难题”。为推进产业用地全生命周期管理打下基础，应推行低效产业或企业用地退出机制，加快产业用地流转速度，提高用地效率，实现促进产业转型升级的目的。
第三，20年土地出让年限可以有效防范企业改变土地用途。原有50年的土地出让年限，由于周期过长，不少企业就会通过变更土地用途大搞房地产开或变相房地产开发。缩短土地出让年期到20年，基本可以抑制企业改变土地用途的动机，减少企业擅自改变土地用途的可能性。
第四，20年土地出让年限可以有效防止国有资产的流失、稳定财政来源。产业用地不像住宅或商业用地那样，用地性质稳定。产业用地转型、升级较快，其土地价值随着基础设施的完善，会快速提高。50年的土地使用期限可能会造成低效利用，不能体现土地价值，也有可能促使原土地使用者擅自开发、转让所使用土地而获取土地巨额增值。缩短土地出让年期到20年，可以促使产业用地顺利退出、快速转型升级，发挥最大的经济价值；政府持续获得土地增值收益，获得可持续的土地财政收入。
北京市此次针对高精尖企业实行的20年弹性土地出让制具有诸多积极作用，但仍存在一些需要完善的地方：
第一，此次《意见》中规定的最长年期为20年实际上还是降低了年期的弹性，“出让年限最长为20年”，是指在1到20年内出让年期都可选择。我国城镇土地出让转让条例实际也规定，产业用地最高50年，实际上已经具备了弹性空间，在1至50年内，土地出让主体都可选择。因此，“实行工业用地弹性出让是对法定土地出让期限的改变。”的观点是有误的。另外15年的年租制与最高20年的出让制不尽协调，我认为，应该采取最高20年年租制，这样即可以和现有物权法的租期相关规定吻合，又与弹性土地出让期限相衔接。
第二，《意见》中规定，对于入园企业严禁以任何形式将园区出让或出租的土地及地上房屋进行转让、销售、出租。这一规定实际限制了合法取得土地的处置权利，无形中会影响土地利用效率的发挥。事实上，我国土地出让基本规定是准许在不改变原有用途的条件下，可以依法转让、租赁、抵押、入股土地使用权的。如果简单加以限制，实际是限制了生产要素的合理流动，失去了市场高效配置资源的作用，会造成土地低效利用。
第三，《意见》对弹性出让年限到期后的续期问题没有明确而详细的规定。这和住宅用地70年到期后如何处置问题还不一样，因产业用地实施的是弹性年期和年租制，期限非常短，企业获得土地后就面临到期如何处置问题，如果不能在《意见》中明确续期的方式、续期的年限、续期的土地价格，不但会影响“土地出让年期到期后，仍在正常开展生产经营活动的企业管理和生产活动”，而且还会“影响企业对于工业用地弹性出让政策的预期，进而影响工业用地弹性出让政策的落地实施”。(中新经纬APP)
【专家简介】张占录，中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师。兼任中国农业工程学会土地利用工程委员会理事、北京土地学会理事、国土资源部土地整治重点项目评审专家。
(中新经纬版权所有，未经书面授权，任何单位及个人不得转载、摘编或以其它方式使用。本文不代表中新经纬观点。)
