【“四严”的根本目的在于纠偏小镇发展方向和轨道，避免盲目跟风攀比等问题再度发生，使特色小镇建设事业能够更稳、更好、更健康地发展】
□荣西武
为规范当前中国特色小镇推进乱象，2017年12月5日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》）。与以往有关特色小镇的文件相比，《意见》不仅对地方政府的角色定位、如何“防止新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”等提出了明确要求，而且也不乏对如何保障特色小镇健康发展的新提法、新亮点。
背景与特点：迫切需要规范性政策
在中央和各省市积极推动下，中国特色小镇建设呈现出多部门、多省市、多机构参与的火热场面。在国家层面，住建部、国家发改委、财政部、国家体育总局、国家林业局、农业部、国家民委等诸多部委纷纷出台了自己的特色小镇政策和培育目标，比如住建部牵头的特色小镇（建制镇）计划到2020年培育1000个左右的特色小镇，目前已经公布了两批403个；国家体育总局公布了首批96个运动休闲特色小镇名单。在省市层面，截至目前至少22个省份出台了培育特色小（城）镇政策文件，多数省份提出在3-5年内创建从几十个到上百个不等的特色小（城）镇的目标任务，比如四川300个、安徽80个、江西60个、辽宁50个、重庆30个、西藏26个、甘肃18个等。在企事业层面，房地产、文旅等行业知名品牌企业，围绕健康、文旅、金融、科技等主题，纷纷进军特色小镇领域，形形色色的特色小镇研究机构、培训机构迅速在全国各地的各类高校、企事业单位、规划机构等抢滩登陆，各类有关特色小镇政策解读的会议、论坛也在全国各地陆续召开，在各类企业、各类机构、各种会议的助推下，全国各地特色小镇建设进行得如火如荼。
基于如此火热的特色小镇建设场面，以及社会上的各种不同声音，笔者跟随国家有关部门对中国部分地区的特色小镇进行了一次较为系统、全面的调研和考察，从了解到的情况看，当前中国特色小镇的管理和建设呈现出以下特点和问题。
1.出台政策的多，后期跟踪指导的少。当前，参与特色小镇工作的多个部委、多个地方，把工作的重点都放在了出台政策、推荐认定、公布授牌等环节，而对特色小镇政策的解读，获批特色小镇的建设、运营，以及如何指导、监督和激励地方做好特色小镇培育、创建工作，关注或者研究的还远远不够。再加上各类参与特色小镇政策解读、规划设计的机构水平参差不齐，加剧了特色小镇建设的混乱局面。
2.处于规划阶段的多，建设有成效的少。从各地推进的情况看，很多入围国家或省级名单的特色小镇都处于规划设计阶段，真正开始建设的少，基本谈不上对就业、城乡协调发展和新型城镇化的贡献。比较而言，中西部地区的各级特色小镇，尤其是“非镇非区”模式的特色小镇最为突出。已经进入国家级名单的“建制镇”模式的特色小镇，则更多的是对如何培育特色缺乏思路，特色创建工作、尤其是特色产业培育工作，基本没有实质性推进。而且，很多国家级、省市级的特色小镇，仅仅是按照主管部门的要求，编制了总体规划、详细规划或概念规划等，缺乏高质量的、专门用于指导特色小镇创建的规划。
3.“空地造镇”的较多，特色产业支撑的较少。结合最近考察河南、安徽、江西、天津、河北等省看到的情况，发现多数特色小镇选址在经济开发区、农业园区、自然风景资源周边或者在土地规划限制较少的地块中“另起炉灶、空地造镇”，这种现象以“非镇非区”模式尤为突出，而且大部分是省市级特色小镇，他们基本是凭借概念规划入围省市级特色小镇培育或者创建名单，然后启动特色小镇规划或者建设，这些特色小镇基本没有现状产业基础，主要是依托生态旅游、文化资源、特色农业等来打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的现象较为突出，要么是同样的文旅型小镇，要么是尚未找到或根本就没有“特色”。
4.套“特色小镇”概念的多，符合“特色”文件要求的少。特色小镇是连接城、镇、村的关键节点，是辐射带动新农村的重要载体。然而，部分地方把特色小镇当成大规模拿地、要资金、要项目、要政策和拉动投资的风口，以至于有些明明就是城镇功能板块或者组团，却要硬性套用“特色小镇”之名，而忽视了特色小镇在“探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设”方面的应有之意。此类硬性贴靠的“特色小镇”，既不是功能复合的生产生活生态空间，也难以起到对城乡协调联动发展的支撑作用，同时也混淆了特色小镇建设的主体形态、浪费了宝贵的政策资源。
针对当前中国特色小镇建设中存在的概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展、市场化不足，以及政府债务风险加剧、房地产化等问题，四部委联合印发了旨在引导中国特色小镇规范发展的《意见》。
新提法：明确政策导向
1.首次明确提出了“四严”要求。针对特色小镇工作推进过程中存在的政府主导或者过度参与、跑马圈地、另起炉灶、大拆大建、破坏生态等问题，以及房地产化苗头。《意见》首次明确提出了“四严”要求：一是严防政府债务风险。《意见》一方面要求各地区统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握配套设施建设节奏；另一方面要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱，同时明确指出，县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建设。二是严控房地产化倾向。《意见》指出，各地区一方面要结合特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模、商品房库存，控制好住宅用地比例和供应时序；另一方面要对特色小镇的产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。三是严格节约集约用地。划定的特色小镇、小城镇发展边界，必须符合土地利用总体规划和城乡规划，避免另起炉灶、大拆大建，特色小镇的规划用地面积原则上控制在3平方公里左右。四是严守生态保护红线。《意见》要求，特色小镇建设一定要严把产业准入关，严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域。“四严”的根本目的在于纠偏小镇发展方向和轨道，避免盲目跟风攀比等问题再度发生，使特色小镇事业能够更稳、更好、更健康地发展。
2.进一步厘清了特色小镇和特色小城镇的概念。针对在特色小镇认知上存在的一些问题，《意见》进一步明确了特色小镇和特色小城镇的概念，指出特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台；特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。而且，四部委文件还进一步强调，不能盲目把行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。这一表述与2016年7月1日住建部、国家发改委、财政部联合印发的《关于开展特色小城镇培育工作的通知》中述及的“特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇”明显不同。这一厘清将有助于进一步明确部门分工和各自优势的发挥，也为将来分类指导打下基础，有利于中国特色小镇事业的健康发展。
3.进一步强调了特色小镇定位。一直以来，党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设的初衷旨在探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。但是，从一年多来的实践情况看，并不乐观，缺乏产业支撑、空地造镇、政府主导、跟风攀比等现象已经背离了特色小镇建设的初衷，造成了政策资源的浪费。《意见》进一步明确要把特色小镇和小城镇打造成供给侧结构性改革的重要平台，促进新型城镇化建设和经济转型升级的重要载体。明确指出，未来特色小镇建设的着力点要发展供给侧小镇经济，《意见》将小镇与现代化经济体系和改革结合起来，意味着政策层面对特色小镇发展仍然寄予厚望。
4.进一步强调了“产业建镇”思路。《意见》明确指出，各地区必须立足自身要素禀赋和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态，防止“千镇一面”和房地产化。针对以往特色小镇建设过程中存在的“特色不特”“硬性贴靠”“空地造镇”等现象，四部委《意见》进一步强调了“产业建镇”思路，要求各地区要以特色产业为核心，找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。聚焦高端产业和产业高端方向，着力发展优势主导特色产业，延伸产业链、提升价值链、创新供应链，吸引人才、技术、资金等高端要素集聚，打造特色产业集群。不能把特色小镇当成筐，什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇，都戴上特色小镇的“帽子”。
5.进一步强调了“融合发展”理念。针对当前特色小镇建设缺乏专门的指导性规划，以及特色小镇范围内存在的一定程度的耕地保护、生态红线管控不协调、不衔接等情况，《意见》进一步强调了“三生融合”、“多规合一”、产城融合等理念，要求各地区必须科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，促进产城人文融合发展。同时，对于原址街区、建筑物、构筑物不能一味拆旧建新，要适当留存原住居民生活空间、乡愁承载空间，防止将原住居民整体迁出，防止政绩工程和形象工程。要以特色小镇为核心，构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。保护好特色景观资源，提炼好文化经典元素和标志性符号，将美丽资源转化为“美丽经济”。
