【中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。未来的法规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立的第一批国家公园就可能顺利完成】
□苏红巧 苏杨 王宇飞
法国经验对中国国家公园体制建设的启示
中国国家公园体制建设近期的相关工作包括体制试点评估、整合设立第一批国家公园等。2017年年底结束的体制试点工作，在治理结构、治理规则、保护与发展关系的处理及进行跨行政区的管理等方面遇到了重重困难，迄今只有中央特别支持的三江源大体形成了统一、规范的管理，而武夷山等试点区相关工作出现了多方无积极性的尴尬局面。借鉴法国经验，我们认为对这些主要问题可从以下方面破解。
1.上下结合的治理结构才可能发挥各方所长并得到各方支持。中法两国的土地产权制度不同，中国的高价值保护地所处区域以集体所有制为主。土地权属复杂、原住民数量较多、发展诉求较高、替代产业发展条件不佳，这使中国的国家公园体制建设“人、地”约束突出，必须从体制上解决“钱、权”难题。这种情况下，单纯依靠中央政府的垂直管理，会面临至少三方面的挑战：一是管理机构掌握的土地产权比例大多不高且治权有限，往往还存在多头管理，难以实施对人、财、物等资源的统一、高效调配；二是能力结构单一且力量有限，仅依靠中央层面管理者的管理手段和行政力量，难以处理土地权属带来的问题，难以调动各方面力量；三是相关决策难以充分反映各利益相关方诉求，难以形成“共抓大保护”的合力。前述法国国家公园体制的三方面特点正好可应对这三方面挑战。
2.多方得利的绿色发展才可能形成保护合力。中央提出“共抓大保护”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方协作的合力。与其他保护地类型相比，国家公园以生态系统的原真性和完整性为保护目标，包含的面积更广；以全民公益性为平行于生态保护的核心管理目标之一，涉及的利益维度更复杂。为此，需要形成普遍的正向激励机制，在国家公园管理中涉及的各级政府及部门、多数社区居民、广大社会团体等之间形成联动。上述上下结合的治理结构只是对地方政府形成了激励，但要确保基层地方政府、社区和相关企业也加强保护，就必须形成新的激励方式。换言之，要真正实现国家公园体制试点和建设的初衷，必须对“钱、权”相关问题有各方支持能得“利”的解决方案。法国国家公园管理中采用的产品品牌增值体系和对社区、行业的全方位扶持就是一种有效的多方得利模式。而在中国，武夷山试点区（其中的自然保护区）的茶产业在完成资源—产品—商品的升级后，初步形成了多方得利的帕累托改进，但其绿色发展方式需要体系化、制度化后才可能确保产品在保护地友好的前提下稳定增值从而在全国普遍化。而且，形成了环境友好和社区参与的绿色发展模式后，国家公园的人地关系就会发生变化。从管理角度而言，即使对具有重大保护价值的核心区，也不必都一刀切地采用所谓生态移民的方式，而是根据主要保护对象的保护需求，分类处理，只要满足基于科研的保护需求即可，不必都要移民、都要改变土地权属。《总体方案》中明确提出“鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”，就已说明这样的发展方式适用于中国国家公园。
3.法规、规划、标准等合理化、体系化后才可能真正指导实践并形成推广标准。改革需要改之有利和改之有据，但目前的中国国家公园体制试点在法规标准方面存在一些显著的缺陷：一方面，诸多依据缺失或不配套，甚至部分法规条文之间存在明显冲突；另一方面，原有的相关法规（比如《自然保护区条例》）、标准（比如相关保护地的划定和分区标准）存在诸多不合理之处，也罔顾了操作层面的困难。法国国家公园管理中的宪章，不仅是体系化的依据，且在形成过程中就已经历了多方博弈、具备了操作层面的可行性，因此才可能避免“下有对策”的情况。另外，法国国家公园管理机构中有专门的城市规划部门，对所辖市镇的规划方案进行统筹审核，以确保与宪章相吻合。中国的相关改革，在某些方面也形成了具有中国特色的相关依据合理化、体系化。比如目前在钱江源国家公园试点区所在地浙江开化形成的多规合一暨审批合一平台，就初步实现了规划层面的合理化和体系化。未来如果将其拓展到法规和技术标准层面，且采用多方治理模式下的主要利益相关者共同签署、监督执行的模式，则也有可能达成法国改革后的局面。
4.可以用多种方式实现跨行政区的统一管理。上下结合的治理结构和多方得利的绿色发展都需要在跨行政区管理模式下才能有效发挥其应有价值。法国国家公园的加盟区就是以国家公园宪章指引的绿色发展为纽带、打破地域限制，实现跨行政区的统筹治理和多方得利的管理模式。这种统一管理的优势除最大程度地团结周边区域以外，还有一个重要方面，即借助目前在某些地区业已形成的多规合一、审批合一平台，在没有改变区域隶属关系的情况下，更好地形成信息共享和规划协调，在巡查执法、项目审批等方面实现统一管理。
总之，中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。美国的公益性理念及地役权等相关体制创新，法国的国家公园体制改革经验等，均对解决中国的相关问题具有借鉴意义。《总体方案》已经在治理结构、绿色发展等方面将这些借鉴局部体现出来，未来的法规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立的第一批国家公园就可能顺利完成。
（作者单位为管理世界杂志社）
