养老保险省级统筹困局急待破解
——养老保险：从省级统筹走向全国统筹
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授
（中国养老金融50人论坛核心成员）
2017年11月中旬，人社部发布《中国社会保险发展年度报告2016》，其中，职工基本养老保险的一连串数据，令人担忧，很显然，这是省级统筹无法破解的困局，唯一对策就是尽快实现养老保险全国统筹，除此别无他途。
一、职工基本养老保险省级统筹现状
养老保险全国统筹是国际惯例，是社保“大数法则”与“互助共济”精神的内在要求。然而，在1991年我国企业职工基本养老保险改革试点时，由于城乡差别及地区差异过大，再加上制度扩面与转制成本的原因，我们最初被迫选择了县（市）统筹模式。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确指出：要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。这是企业职工养老保险改革试点时，首次提出“省级统筹”的字样。
1998年8月6日，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”，并明确规定：“1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。”这是企业职工基本养老保险在全国统一推广后，首次明确养老保险省级统筹的初期目标，即在1998年底以前各省应建立“省级调剂金”机制，暂不要求全省统收统支。这是国务院文件首次明确省级统筹的时间表。
1999年12月30日，劳动和社会保障部、财政部发布《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》。要求进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力。该文件明确提出：实行省级调剂金制度的地区，要在2000年内取消县（市）统筹，改为地（市）统筹或省级调剂。这是省级统筹目标和要求进一步明晰化，也就是说，在2000年底前，企业职工养老保险必须实现地级市统收统支，或是省级调剂，而不再允许县（市）统筹。
2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。文中明确提出：加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这是国务院文件首次提出“尽快”实现省级统筹的要求。
2007年1月18日，劳动和社会保障部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》。通知第一次明确阐述了“省级统筹”的重要意义，第一次明确阐述了省级统筹标准（六统一），并提出了省级统筹的工作重点：推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。
不过，直至2009年底，人社部才正式宣布我国31个省份和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度。然而，这只是一种名义上的“省级统筹”，它并未实现养老保险省级统收统支，而只是在省级政府建立了一个调剂金专户，其实质仍是全国2000多个县（市）各自独立、各自分散的县（市）统筹。这种名义上的“省级统筹”，至少存在三种模式：一是北京、上海、天津、陕西等省份，大体实现了养老保险全省统收统支，这可以算得上是真正意义的省级统筹；二是以安徽、山东为代表的省份，它们的养老保险实现的则是地级市统收统支；三是其余大多数省份，仍然停留在县（市）统收统支的最低层次。由于省级调剂金只能局限在本省内调节部分余缺，因此，它已无力应对全省出现的当年收支缺口，以及后续人口老龄化加剧后的省内支付压力，很难发挥省际余缺调剂、互助共济的作用。
事实上，从1998年至2009年期间，企业职工基本养老保险的首要任务是“扩面”，在确保扩面工作顺利推进的前提下，我们再推进省级统筹目标的实现。很显然，在这一阶段参保人数的不断增加，确保了企业职工基本养老保险缴费的快速增长，基金积累也同步增加，虽然省域之间的基金收支存在不均衡现象，但问题并不严重，因此，全国统筹的要求并不急迫。
随着调剂金模式省级统筹的全面建成，以及企业职工基本养老保险扩面基本到位，各省养老保险基金的增速放缓，省域之间的基金收支不平衡现象开始出现明显分化，省内调剂的空间越来越小、难度越来越大。因此，在2010年我国首部《社会保险法》颁布时，该法第一次明确提出：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。实际上，只有将全国2000多个“小水池”（统筹单位）并入到一个“大水池”（中央统收统支），才能在全国范围内实现余缺调节、互助共济，从而最大限度地提高养老保险保障水平和保障能力。
二、职工基本养老保险全国统筹进展缓慢
2011年3月16日，《国家“十二五”规划纲要》正式发布，其中，首次提出“实现基础养老金全国统筹”的制度安排。关于职工基本养老保险改革主要有三个要点：（1）全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹；（2）切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作；（3）推动机关事业单位养老保险制度改革。
2012年11月8日，中共“十八大”报告提出：改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。
2012年12月18日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在全国人力资源和社会保障工作会议上表示，2013年将研究城镇职工基本养老保险基础养老金全国统筹办法，研究制定城乡居民社会养老保险基础养老金正常调整机制。
2013年10月25日，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基在回应基础养老金统筹时表示，在2009年，我国基本养老保险实现了省级统筹。下一步目标是要实现基础养老金的全国统筹，要进行制度、方案设计，进行充分论证，提出合理的方案，在经济社会发展条件允许的情况下实施。另一个方面是要实现部分积累的目标，个人账户要逐步实现实账运行，也就是我们已经开展的做实养老保险个人账户的试点。
2013年11月15日，中共十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定指出：坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。
2014年2月26日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，人力资源社会保障部副部长胡晓义表示，即将研究基础养老金全国统筹的政策。
2015年1月3日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该决定规定，从2014年10月1日起，按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，并同时为他们建立职业年金计划，这就是人们俗称的机关事业单位“养老金并轨”。养老金并轨后，企业职工基本养老保险更名为“职工基本养老保险”，其参保对象覆盖了企业职工、城市个体工商户、灵活就业人员及机关事业单位职工。
2015年3月10日，十二届全国人大三次会议举行记者会，人力资源和社会保障部部长尹蔚民、副部长胡晓义对就业和社会保障的相关问题回答中外记者的提问。人社部已经制定了“全民参保计划”。尹蔚民说，要实施职工养老保险全国统筹，按照社会保险大数法则，全国范围内调剂余缺，全国养老金统筹方案力争2015年出台。
2015年10月27日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠说，人社部正会同有关部门在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定职工基础养老金全国统筹方案。目前已经开展了相关基金模拟运行测算，并已形成了方案初稿，拟在进一步论证后适时上报国务院。
2015年10月29日，十八届五中全会公报提出：建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹。不过，2015年底并未出台全国统筹的具体方案。
2016年3月9日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，基础养老金全国统筹方案经过大量调研和测算，基本思路已经形成，能否在2016年推出还需根据工作进展情况确定。对于养老金是否存在缺口问题，尹蔚民表示，从全国层面看，养老金不存在缺口。
2016年3月17日，《国家“十三五”规划纲要》正式发布，纲要提出：实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。实现职工基础养老金全国统筹。
2016年4月14日，全国养老保险工作座谈会在湖北省武汉市召开。人社部副部长游钧强调，2016年是“十三五”规划的开局之年，将研究制定养老保险顶层设计方案，以及基础养老金全国统筹方案、渐进式延迟退休年龄方案、完善个人账户政策等。不过，直至2016年底，我国基础养老金统筹方案仍未出台。
七年过去了，养老保险全国统筹仍停留在方案之上、讨论之中，并无实质性进展。为配合全国统筹的有效推进，做实“省级统筹”成为当务之急，2017年9月14日，人社部财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》：各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。这里值得一提的是，今年6月30日，广东省政府发布《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，该方案决定从2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统收统支，这将是真正意义上的省级统筹。如果所有省份都能尽快实现全省统收统支，那么，职工基本养老保险全国统筹就能尽快实现。
三、尽快实现职工基本养老保险全国统筹已刻不容缓
2015年，人社部首次以政府名义发布《中国社会保险发展年度报告2014》，这是首次以定期年度公报的方式向社会公开发布社会保险发展状况，至今已发布三个年度报告。数据显示，我国职工基本养老保险出现当年收不抵支的缺口省份正在不断增加。2014年只有黑龙江、河北、宁夏3个省份出现当年收不抵支的缺口，其中，黑龙江收支缺口为-105亿元，2015年则增至6个省，2016年又增至7个省，令人意外的是，中部龙头湖北省竟也首次出现收支缺口。2015年存在当年收支缺口的6省分别是黑龙江（-183亿元）、辽宁（-105亿元）、河北（-64亿元）、吉林（-41亿元）、青海（-8亿元）、陕西（-6亿元）。2016年出现收支缺口的省份共有7个，它们分别是黑龙江（-320亿元）、辽宁（-254亿元）、河北（-90亿元）、吉林（-52亿元）、内蒙古（-22亿元）、湖北（-18亿元）、青海（-17亿元）、陕西（-6亿元）。从这一串数字可以看出，不仅缺口省份数量在增加，而且除陕西外，另外5个省的缺口规模比上年都有较大增长，尤其是东北地区，2016年黑龙江收支缺口比上年增长了75%，辽宁更是增长了142%。
更令人担忧的是，在这些缺口省份中，黑龙江的职工基本养老保险基金已无任何结余，而且账面亏空已达-232亿元，这是一种“硬债务”。也就是说，黑龙江省既无基金账户的累积结余，更无省级调剂金可以调用。从省级统筹来讲，黑龙江全省的职工养老保险基金已资不抵债，如果它仅靠本省一己之力来解决问题，那就只剩下“财政补贴”一条路了。如此循环往复，则必将掏空本省地方财政，这是一种不堪设想的结果。
其实，这只是问题的表象与结果，其背后更深层的原因是什么？
第一，我国职工基本养老保险费率不统一，地区之间雇主费率差异过大，造成企业负担苦乐不均，参保与缴费积极性不高。众所周知，2016年社保降费后，职工基本养老保险雇主费率最高的上海为20%，经济发达的浙江及广东两省却是最低的，都只有14%，其余大多数省份为19%。不过，也有个别省在本地区还设置了多档雇主费率标准，以广西为例，职工基本养老保险降费新规明确规定：（1）凡在本行政区域内的所有企业，其单位缴费比例全部由20%降至19%；（2）属于自治区重点产业园区（含自治区确认的生态园区和以加工贸易为重点的产业园区）的企业，其单位缴费比例由20%降至14%；（3）属于其他园区内的企业，其单位缴费比例由20%降至16%。
由于过高的雇主费率水平，在一定程度上挫伤了中小企业尤其是小微企业参保的积极性，另一方面，各地雇主费率差异过大，这对缴费负担重的地区的企业来说，也是一种制度上的不公平。从这一意义上来看，我们急需实现养老保险全国统筹，重新制订全国统一的雇主费率。
第二，我国职工基本养老保险缴费存在很大随意性，例如，企业任意操纵“缴费基数”，不给雇员全额缴费，它们经常按最低标准给员工缴费；此外，不少参保人随意断缴、停缴，或是“缴满15年”不再缴费，这直接导致全省缴费收入增长放缓，甚至出现缴费人数占参保人数比重的大幅下降。《中国社会保险发展年度报告》数据显示，2014年，企业缴费人员19431亿人，比2013年增加470万人，占参保职工的比例81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。另据中国社科院统计，2014年海南省城镇企业职工基本养老保险制度缴费人数占参保职工人数的比例仅为59.52%，也就是说，每5个参保职工中只有不到3人在缴费。广东、北京等地缴费人数占比也低于70%，河南、河北、贵州、重庆、湖南、天津、浙江低于80%。相比之下，新疆的缴费人数比例最高，达96.59%，上海、湖北、内蒙古、西藏、山西均高于90%。
2015年，企业养老保险缴费人数占参保职工的比例再次下降至80.3%，比2014年下降0.9个百分点。这意味着每5个参保职工中就有1个人没有缴费。自2009年起，企业缴费人数占参保人数的比例连续7年下滑，从2009年的87.7%降至2016年79.7%。
为了解决这一问题，唯一的对策就是尽快实现养老保险全国统筹，“以税代费”，用中央社保税取代地方社保费，所有应税收入都必须缴纳中央社保税，既可统一费率，更可稳定缴费。
第三，各省养老金可支付月数及抚养比开始拉大差距，呈现两极分化现象。2015年，黑龙江、吉林、青海、河北、辽宁、陕西、天津、湖北8个省市和新疆兵团可支付月数在10个月以下，其中，黑龙江的企业养老金可支付月数仅1个月。2016年，职工基本养老保险基金结余可支付月数不足10个月的省份又增至10个，它们分别是：黑龙江（0个月）、青海（5.8个月）、吉林（5.9个月）、辽宁（6.3个月）、河北（6.5个月）、天津（8.2个月）、陕西（8.4个月）、湖北（8.6个月）、内蒙古（8.7个月）、海南（9.5个月），再加上新疆兵团（3.4个月）。相反，养老金可支付月数最多的前三省分别为：广东（55.7个月）、北京（39.8个月）、西藏（32.8个月）。
再从各省抚养比指标来看，抚养比是用参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值来衡量的。2016年，全国企业养老保险抚养比从2015年的2.88下降为2.80，也就是说每2.8个在职职工就要养1个退休职工。2014年全国这一指标首次跌破3，为2.97，之后抚养比的下跌速度有明显加快的趋势。2016年共有8个省及新疆兵团抚养比低于2，它们分别是：黑龙江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、内蒙古（1.58）、辽宁（1.64）、重庆（1.73）、甘肃（1.76）、湖北（1.94）。相反，抚养比最高的前三省分别是广东（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。
正是基于养老保险省级统筹的上述种种弊端及支付危机，中共十九大作出了必须“加快实现养老保险全国统筹”的重大决定，这表明破解养老保险省级统筹的困局已迫在眉睫、刻不容缓。尽快实现养老保险全国统筹。这是社保改革的行动纲领，更是养老保险全国统筹的时间表。社会保险全国统筹是一项关乎民生福祉的重大工程，要快要果断，不能久拖不决，更不能以各种理由和借口阻挠这一改革。
为此，2017年10月，在十九大会议期间，十九大代表、人社部部长尹蔚民在接受记者采访表示，要尽快实现基本养老保险的全国统筹，明年就会迈出第一步，先实行基本养老金中央调剂制度，能够在不同地区之间均衡养老保险的负担。尹部长在《党的十九大报告辅导读本》中表示：这是考虑到全国统筹难以一步到位，因此选择2018年启动中央调剂制度。从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，在此基础上尽快实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。同时他也强调，中央调剂制度不是全国统筹的“终极版”，不宜长时间“过”而不“渡”，最终仍要过渡到全国统收统支模式。
（注：本文原载《中国社会保障》杂志2018年第1期）
