——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇
■中国经济时报记者 王彩娜
“实施区域协调发展战略”的热度与力度，与日俱增。
党的十九大报告和中央经济工作会议均对“实施区域协调发展战略”着墨颇多，其分量远超以往几年，对区域协调发展作出全面部署的同时，绘就了未来的美好蓝图。
值得关注的是，中央经济工作会议对新时代背景下区域协调发展的基本含义进行了明确：“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”
“走好区域协调发展之路关键在于构建区域一体化、分工合作和区域政策新体系。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇日前在接受中国经济时报记者专访时表示，在党的十九大和中央经济工作会议确定的区域协调发展大框架下，未来城乡区域发展将形成三大协调趋势：城乡区域经济日趋一体化，城乡区域分工协作新体系构建完善，区域间均衡发展态势形成并持续。
明确区域协调发展的基本含义
中国经济时报：此次中央经济工作会议中关于区域协调发展部分的论述，一大亮点在于明确了区域协调发展的基本含义，“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”，您对此如何理解？
刘勇：此次会议明确了区域协调发展的基本含义，为今后区域协调发展指明了方向。
当前我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，区域不协调是新时代发展不平衡不充分的突出问题之一，影响人民群众的幸福感、获得感。实施区域协调发展战略，是解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的主要矛盾的关键抓手之一。
区域间的发展不平衡首先体现在发展差距上，相对差距在缩小，绝对差距在扩大，但绝对差距的增速在缩小，东中西部的增长速度差距在缩小，这三个“倒U型”是区域发展差距缩小的基础，也表明了区域发展协调性近年来在不断增强。
近年来，陆续实施的一系列区域政策虽已取得巨大成就，但也面临着政策的碎片化。严格来说，现在的区域政策还未成体系，区域政策和产业政策还缺少顶层设计。值得庆幸的是，党的十九大和此次中央经济工作会议完善了顶层设计这部分内容，对区域发展现状进行梳理的同时，形成了一个非常全面的区域协调发展框架。此次会议再次对三大战略和四大板块发展提出方向和要求，既表明了政策的连续性，又体现了差异化发展。
探寻城乡区域经济一体化路径
中国经济时报：中央经济工作会议强调，“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设。”请您谈谈应如何推进大中小城市网络化发展？
刘勇：积极推进大中小城市网络化发展，关键在于推进城乡区域经济一体化。所谓的“城乡区域经济一体化”，主要包括城乡区域基础设施一体化和空间市场一体化，实现“全国一盘棋”。
城乡区域基础设施一体化属于硬件条件建设，主要是构建将各种各类不同规模层次的居民点之间有效连接的多层次的交通通信网络一体化体系，比如“要想富先修路”。
在宏观区域上，我国已经提出，按照“四沿”战略构建我国“四纵四横”的综合区域经济一体化空间体系（或轴带）；专业领域也提出了“二横三纵”的城镇网络格局、“八横八纵”的高速铁路网络以及“7918”高速公路网络体系；还有国道网络体系等。
在中观上，按照“人口两集中”（人口向城镇集中、城镇向平地集中）理论，提出了全国城镇体系“大分散、小集中”和城镇群体系“大集中、小分散”的基本原则。
在微观上，未来还要形成有效连接所有建制镇以上居民点的“直线三角形”道路交通网络体系。目前，北京顺义、怀柔、密云三地之间都尚未形成“直线三角形”道路交通网络体系，其他省区市的情况更为薄弱，发展余地很大。
总而言之，在城乡区域基础设施一体化建设方面，要“逢山开路，遇水架桥”。
空间市场一体化属于软件条件建设，主要涉及产品和要素两类市场一体化，主要包括产品和要素技术标准、交易规则以及贸易物流监管体系等。其中，要素市场一体化是重中之重。
就目前来看，经过二三十年的改革与发展，产品市场一体化已经基本实现，但要素市场一体化刚刚起步，还没有取得实质性进展，改革尚待破题。尤其是人的流动、资本的流动、土地的流动都与区域发展直接相连，在政府的协调与引导下，如果这些要素实现了自然流动，再加上产品市场一体化，区域均衡发展就有望实现。
构建城乡区域分工协作新体系
中国经济时报：您认为，应如何构建城乡区域分工协作新体系？
刘勇：区域经济是由点、线和面三种基本空间功能形态组成，其中点和面构成城乡功能区域，是区域分工的起点，而三者组成的最小区域就是县域，是最小的区域经济单元。
未来我国将以城乡功能区域分工为起点，以县域为基本区域单元，构建多层次的城乡区域一体化的区域分工协作新体系。值得注意的是，主体功能区也要在县域层次来划分，以确保任何县都拥有不可剥夺的发展权。
首先来看县域层次上的基本区域类型与分工，按照产品加工程度可把县域分为都市县、农（矿）业县和介于其中的郊区县三类。其中，都市县包括地级都市县、省会都市县和国都都市县等；农（矿）业县包括县级都市县、一般农业县、一般矿业县；郊区县包括大都市周边的一般农矿县、制造业县。
再来看建立在县域基础上的各更高层次的区域分工合作体系：一是城市圈，是指一个地级都市县和其周边若干产业关系密切农矿县构成的城乡分工协作体系，相当于我国的地级市行政区范围。二是城镇群，指三个或以上城市圈构成的都市分工协作体系，主要是城市与城市之间的分工合作。三是城镇群绵延带，指三个或以上城镇群构成的都市分工协作体系，比如沿海经济轴带。以此类推，再往上就是省域和国家城市体系。
政策调控引导区域均衡发展
中国经济时报：在您看来，如何建立更加有效的区域政策调控体系，进而缩小区域间差距，实现均衡发展？
刘勇：我国地域辽阔，由于各区域资源禀赋以及在分工协作中地位不同，地区发展存在差距不可避免。自上个世纪80年代实施东部地区率先发展政策以来，东部地区利用全球产业转移机会，凭借区位、要素和政策迅速崛起，与中西部板块间的差距不断拉大。
为缩小板块间的差距，此次中央经济工作会议对三大经济带及四大板块的发展方向作出了明确部署，并一同确定了其发展重点，在弱化区域边界的基础上，进一步加强了东中西部、南北部之间的联系。
在三大经济带方面，京津冀地区重点突出首都功能与非首都功能的协调；长江经济带凸显经济发展与生态建设的协调；“一带一路”建设则以内外协调为重点。
在四大板块方面的部署，基本延续了以前，但强调了东部地区要率先提倡高质量发展，这是适应新时代提升发展质量和效益的适时转变。此外，雄安新区和粤港澳大湾区的建设，也意在强化区域间协同发展。
除板块间的差距外，城乡区域差距更要控制在社会承受范围之内，这不仅仅有利于社会的稳定，同时，在一定程度上也有利于经济的稳定增长。因此，构建解决区域发展不平衡不充分和不可持续的调控政策体系势在必行。
需要构建一系列政策性投资、财税和金融等区域调控政策、全面的精准扶贫政策和规范的中央转移支付措施，确保区域城乡均衡发展和地区差距的缩小。
实现区域均衡发展，除了要缩小板块或是地区间的差距，还要注重人类活动与自然生态的均衡发展。针对区域发展不可持续，要出台系列调控政策，利用政策效应引导资源综合利用，促进产业合理布局，推动建立绿色低碳循环发展产业体系。与此同时，大力推进环境污染防治，加强生态保护与治理，完善生态补偿制度等。
主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳
