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来源：人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 曲哲涵
最近一段时间，PPP项目领域接连迎来重磅文件：
11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，要求各级财政部门对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，清退不合格项目。
11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从严格规模控制、严肃责任追究等方面来防范央企参与PPP的经营风险。
11月28日，发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。
PPP模式，即政府与社会资本合作的英文缩写。截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元。PPP势头这么猛，为何最近三部委要接连发大招？新政策会对PPP领域产生怎样的影响？为此采访了有关专家。
财政部：管住“项目库”，消除地方隐形债务风险
中国财政科学研究院副院长白景明认为，三部委集中发布文件打出“组合拳”，目的在于规范PPP发展，消除风险隐患，激发民间资本活力。
先看财政部，大招是管住“项目库”，消除地方隐形债务风险。根据规定，未入库的项目，原则上无法使用发改委安排的财政拨款，后期也无法通过发行企业债券募集资金。所以，管住了中央、省、市三级的“项目库”，就是管到了根子上。
近年来，一些地方政府泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。
“一个县的项目资金就能上百亿，一个省上千亿，全国算下来几十万亿，如果管控不当，地方债务风险会急剧上升。”白景明说，规范项目库管理，进一步细化“入库”识别标准，就是防止不合格项目浑水摸鱼。
针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，推高项目杠杆率等问题，财政部明确，社会资本的股份不得由第三方代持。专家指出，这是确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。
针对当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，此次财政部明确要求，政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。
国资委：进一步降企业杠杆，管控债务风险
再看国资委，大招是给央企参与PPP设“上限”、拉“红线”。
这两年，央企在PPP领域非常生猛。比如，今年3月，中国电建与成都市建委签署合建成都轨道交通18号线工程协议，投资总额约人民币347亿元，就创下了目前全国城轨领域PPP项目的投资额最高纪录。有数据显示，截至11月29日国有企业的PPP项目达到3027个，占所有成交数量的53.31%，成交金额近6.3万亿元。
而此次国资委在文件中要求，各中央企业高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，要“量力而行”，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限。特别是明确提出，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。
此外，还要求央企加强集团内部的风险隔离，即资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。严禁非投资金融类子公司参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目，等等。
白景明认为，PPP项目投资金额大、回报期长，部分项目操作也有待规范。“就像一个家庭买房子，一下子买好几套，占压资金甚至贷款按揭，可房租迟迟收不回来，会引致比较严重的财务风险。泼点冷水，让央企冷静冷静，很必要。有助于央企进一步管控债务风险、降低企业的杠杆率。接下来央企参与PPP项目精耕细作，追求质量效益，有效规避风险。”
发改委：鼓励为民企开“绿色通道”，将建PPP信用记录
发展改革委此次在鼓励民间资本参与PPP方面，拿出了很多有针对性的实招细招。
比如，针对以一些地方政府PPP项目“不带民企一起玩”的问题，通知再次强调，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取民营企业的意见，充分吸收采纳民营企业的合理建议。对民间资本主导或参与的PPP项目，鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际，依法依规出台更多的优惠政策。
“以往一些地方政府把前景好的PPP项目都给了国企，风险不确定的给民企，厚此薄彼，让民企寒了心。”白景明说，此次发改委的文件纠正了以往“一碗水端不平”的做法，是对民间资本的暖心之举。
此外，一些民企对PPP项目犹疑不决，是因为近年来一些地方政府随意改变约定，“新官不理旧账”。此次发改委表示，将建立健全PPP项目守信践诺机制，PPP项目各方的信用记录，将纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享，并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单，并开展联合惩戒。“这个责任主体既包括企业，也包括地方政府。这一条很给力，是给民企的‘定心丸’。”白景明说。
“三部委三个文件互为支撑，效果1+1+1>3。”白景明认为，财政部通过强化准入管理，能提高PPP的质量，规避风险；国资委、发改委的两个文件，一个“限”一个“促”，既防止央企消化不良、积聚风险隐患，同时拓宽民企投资渠道，进一步提升PPP市场的活力。这三个文件从中产期看，会对我国基础设施建和公共服务改善，起到积极意义。
“三部委文件力度很大，PPP为此遭遇冷静期甚至阵痛期都是可能的。但必须坚持用有效的机制制约政府投资冲动，让政府和企业在博弈过程中形成合理的市场规则。无论是哪一方，都必须在新的PPP制度框架下，寻找新的定位和利益平衡点，实现共赢。”
白景明认为，整体上看，民资在PPP领域当配角，是前期受央企“挤压”所致，如果央企“让出”空间、政府给出“便利”，民间投资将释放出更强大动力。很多民生领域还存在公共服务短板，比如幼教、托老等，需要相关管理部门加快改革，拆除对民间资本的隐形门槛，让PPP施展开拳脚。
【谈民营企业市场份额下降的原因】民营企业市场份额下降的一个重要原因是当前PPP项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行，这使得整体资信能力偏弱的民营企业在竞争的时候已经输在了起跑线上。
——北京明树数据科技有限公司总经理肖光睿
来源：中国产业经济信息网
