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过去一年，密集的政策鼓点敲出了我国政府与社会资本合作（PPP）发展新阶段：基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）公布；PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法出炉；规范开展PPP项目资产证券化；鼓励民间资本参与PPP项目；推动PPP支持养老服务业、污水及垃圾处理项目、农业……
截至2017年10月底，全国政府和社会资本合作综合信息平台项目库已进入开发阶段的项目达6806个，计划投资额10.2万亿元，其中已落地项目2438个，计划投资额4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。
新一年，多重政策效应将进一步显现,推动我国PPP步入规范和创新发展的快车道。
需求加大规范从严
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“2017年，PPP领域密集出台相关政策，特别是从基本制度、操作方式、重点行业选择这三个方面，推动全面规范和发展。总体上看，去年PPP领域预期政策目标基本实现。”中国财政科学研究院副院长白景明告诉《经济日报》记者。
去年以来，我国PPP项目需求持续增大，落地率提高。从全国PPP综合信息平台项目库数据来看，自2016年一季度末至2017年9月末，平均每季度增长项目847个、投资额1.2万亿元。2017年9月末的落地项目数量和投资额同比增幅分别为152.4%和161.8%。
当前，西部地区PPP模式需求较大，无论项目数还是投资额均领先于东部、中部和东北。对此，白景明认为，今年这一趋势还将继续延续，因为西部地区在基础设施和公共服务产品领域具有较大的建设和升级方面的投资潜力。
专家认为，虽然近年来PPP改革取得了预期成果，但也产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营等问题。在需求加大落地提速背景下，一些地方违规操作累积的风险不容忽视，规范化成当务之急。
中国投资咨询有限责任公司咨询总监荆博认为，“前几年，PPP由于刚刚起步，相关政策法规不尽完善，有的地方操作不够规范。随着相关政策、法规的不断完善，PPP也走上了规范、理性的发展道路。”
财政部、国家发展改革委等多部门在2017年4月发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，提出规范政府与社会资本方的合作行为，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
国务院国资委在11月发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制等方面防范央企参与PPP的经营风险。
此外，为进一步规范PPP项目运作，财政部出台新规加强政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理，严格新项目入库标准，不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。此外，将集中清理已入库项目，对存在未按规定开展物有所值评价和财政承受能力论证等情形的项目予以清退。
“这一系列以规范为导向的文件，总体背景都是为了防控金融风险、去杠杆和防止一些地方政府隐性债务攀升。这些政策将倒逼2018年PPP项目行业结构转型，减少纯政府付费类项目，增加真正有经营性的项目比重。”财政部、发改委PPP专家库双库专家、北京荣邦瑞明投资管理公司总经理陈民说。
民企市场占比有望提升
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财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在去年11月举行的第三届中国PPP融资论坛上表示，提高支持民营企业的认识，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。保证企业合理投资收益，政府要带头遵法履约。细化财政、金融、价格等支持措施，提高民营企业的竞争能力。
2017年11月，国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，提出创造民间资本参与PPP项目的良好环境，分类施策支持民间资本参与PPP项目，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产等。
陈民告诉记者：“预计未来政府付费类PPP项目占比将有所下降，真正有经营收益的PPP项目占比增加，央企与地方国企和民企的合作会逐渐增加，民企的市场占比有望逐渐提升。”
“PPP模式让民营资金的投资热情不断激发。”浙江省财政厅有关负责人介绍，浙江已落地签约的112个PPP项目中，投资主体为民营企业数量及项目总投资占比分别为62.5%、63.3%，明显高于国有及国有控股企业中标比例。
从相关统计数据看，民企参与的PPP行业领域也逐渐扩展，主要集中在市政工程、生态建设和环境保护、养老、水利建设、医疗卫生、教育、城镇综合开发等。与2016年相比，2017年民企参与的PPP行业新增了农业、林业、体育等。
“推广PPP模式，能有效激发民间投资潜力和创新活力，帮助民间资本获得较好投资点以及长期稳定收益。我们应持续优化机制，确保民企和国企制度待遇平等，稳定投资意愿。”白景明建议，应强化地方政府的履约行为，研究推进PPP立法工作，完善政府资金保障机制，为社会资本参与PPP解后顾之忧。
陈民说：“PPP模式推广之初，各界就对PPP立法给予了高度关注，期望通过立法来加强地方政府的履约信用、理顺政府投融资体制、部门职责分工等核心问题，保障PPP领域的长远发展。”
去年，国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公布。意见稿明确，国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。
据了解，北京市今年将在PPP奖补资金中对民间投资的PPP项目给予倾斜。江苏省也将修改PPP奖补资金办法，加大对民营资本或民营资本牵头参与的PPP试点项目的奖补资金扶持力度，标准在既定标准上浮10%。
畅通PPP项目融资渠道
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“PPP模式的推广落地与项目融资的实现密不可分，没有畅通的融资渠道，PPP难以可持续发展。”陈民说。
财政部、中国人民银行、中国证监会于2017年6月发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》，鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排，探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产，支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。
国家发展改革委办公厅也在2017年印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，明确PPP项目专项债券是指由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。
近期，各地对新一年PPP工作的总体计划陆续公布。从计划中可看到各地在拓展PPP融资渠道、拓宽应用领域等方面将加大创新力度。比如，黑龙江省将引导省内金融机构和政策性担保机构，为PPP项目提供债权投资以及融资增信服务。贵州省将为符合条件的PPP项目提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合融资金融服务。
四川省将持续推动行业主管部门改革专项资金管理模式，加大“补建设”向“补运营”的转型力度。北京市将在养老等幸福产业、地下综合管廊、绿色项目等领域深入推广运用PPP模式。福建省将进一步推动农村污水、垃圾处理、城市公共停车场和养老服务工程包的项目策划，继续推进PPP工程包项目实施。
“在新一年，我们应注意不能一哄而上，为了搞项目而搞项目，要持续深入推进PPP有效落地和规范发展。”白景明说，有效落地包括两方面，一是要确保财政可承受。要对区域内项目进行总体规划，强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%；二是要确保项目运作资金到位，尤其是后期资金要跟得上。
政府之所以要做PPP，是因为政府缺钱或缺效率；而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报。政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，是因为存在政企效率差异，即物有所值；企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，是因为企业知道政府缺的是当期的钱而不缺长期的钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府可以放大财政承受能力。政府要力所能及，量力而行，即要有良好的财政承受能力。否则，实施过多的PPP项目导致政府财政支付能力出现亏空，则不仅伤及投资企业切身利益，也伤及政府形象和契约精神，会导致公共利益受损。显然，政府财政承受能力的高低，是实施PPP项目多少的重要基础和前提条件。目前国内政府部门对PPP项目财政承受能力的论证，关注的是单个具体的PPP项目，缺乏对区域经济社会发展规划的战略思维，也缺乏对PPP项目投资的规划统筹论证。要做好财政承受能力评价，应当根据本地的中长期发展规划，对本地财政做3、5、10、20、30、50年的全口径精算平衡。当有关重要参数发生变化时，要进行重新测算并采取相关调整应对措施，重新实现不同时段的财政收支的精算平衡。
——PPP专家罗桂连
来源：E20水网固废网
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