国研视点
■王继承 许春燕 李瑞峰
2017年6月，第十二届全国人大常委会对《中华人民共和国中小企业促进法（修订草案二次审议稿）》进行了审议并向全社会公开征求意见。根据我们多年对中小企业政策的研究，现提出修订《中小企业促进法》的六点意见。
第一，立法对象聚焦在小微企业，改为《小企业法》。
2011年修订版《中小企业划型标准规定》的中型企业最低营业收入和从业人员数量基本为小型企业的10倍，且我国中型企业标准在很多国家来看已经是大型企业。规模相差如此巨大的两类企业所需扶持或服务差异很大，不宜通过单一法规来予以规范。实践中“融资难”“融资贵”问题主要体现在小微企业，中型企业年度贷款余额远高于数量庞大的小微企业年度贷款余额。美国对少于20名雇员的微型企业，法规侧重于减少行政和税收负担；对20—100名雇员、通常有固定产品和经营场所的企业，法规侧重于扩张资金和次级债券的可获得性；对100—500名雇员、提供大量就业机会和税收来源的企业，立法重点在于消除快速成长的障碍，包括土地、证券融资、人才等要素的可获得性。
建议本次修法将现行《中小企业促进法》改为《小企业法》，重点关注小微企业，为其创造良好的政策环境。
第二，立法思路由偏重扶持转为权益维护和扶持相结合。
《中小企业促进法》七章中有五章为资金支持、创业扶持、技术、市场、社会服务等扶持方面的内容，而关于中小企业合法权益保护及营商环境监管等方面内容，仅在第一章总则中两个条款有原则性规定。资金支持等扶持手段最大弊端是不可能普惠所有中小企业，选择性扶持特定企业就可能导致“扶起一个、倒下一大片”，未被扶持企业则产生不公平感；特惠性政策还容易导致政府权力寻租。广大中小企业更需要公平的营商环境和公正的权益保护，很多企业反映“给项目给政策，不如给规则”。
建议修法确立“扶持与维权相结合”原则，立法目的在于提升中小企业获得竞争机会和应对竞争的能力，而不是通过对部分企业的扶持，改变甚至消除市场机制作用，使另一部分企业处于不利竞争地位。建议将总则中第六条关于保护的条款、第七条关于行政监管的条款分别展开为“权益保护”“监管”两个章节，后续再视情况（如针对拖欠问题）颁布专门法对中小企业给予特别保护。
第三，明确修订后的小企业法是一部具体法而不是原则法。
《中小企业促进法》规定了大量促进中小企业发展的原则性建议。如第六条“任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款，不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和有权举报、控告”。但对违反这些限制性和义务性规范的行为，没有设置任何法律责任；也没有制定相应的程序性规范，使得这种举报、控告权利可操作和行使拒绝或举报权利时，为保护自己免受侵权单位的危害性对待时，应该享有哪些保护程序。这致使该法不具有可诉性。
建议修订后的小企业法明确为一部具体详尽的法律，而不是一部原则法。可借鉴国际经验对现行《中小企业促进法》中大量倡导性条款进行可操作的细化，如日本《防止延迟支付分包货款法》明确规定：中小企业厅长官和公正交易委员会两个责任主体有权要求大企业报告、有权调查大企业是否做了“无应由分包企业负责的理由时，而拒绝接收分包企业的交货”“超过承包货款的支付日期拒不付款”等法律条款禁止的行为；还具体规定若发生上述延迟支付行为，可给予大企业代表、具体主管人员处以三万日元罚款，甚至对法人或自然人追究刑事责任的条款。建议对各个条款中出现的“有关”或“有关部门”，建议明确列举出来，列举时可采用“包括但不限于以下措施或部门”的写法，也可借鉴负面清单制度做法。
第四，成立国家层面的小企业局或综合部门来协调小企业工作。
《中小企业促进法》规定“国务院负责企业工作的部门组织实施国家中小企业政策和规划”。实践中，工信部中小企业局分管工业类中小企业，并承担全国中小企业政策协调、指导和服务工作，商务部商贸流通司分管商贸流通等服务业中小企业，科技部分管中小科技企业。虽然在国务院层面有国务院促进中小企业发展工作领导小组，但涉及十几个部委，政策协调复杂，且易造成政策局限性、笼统性，如中小企业统计检测体系等工作困难等。
建议从全面建成小康社会的高度，加大对小企业工作的重视程度。可借鉴国际经验，如美国专门通过《小企业法》设立了“小企业管理局”，由总统直接指导和监督；小企业局设立首席律师，重点审查其他联邦政府机构有关政策是否侵犯了小企业利益等。建议在修订《中小企业促进法》时，明确规定设立直接对国务院负责的小企业局，或改以发改委等综合部门主管小企业工作，统筹工业、商业、科技等各部门现有涉及中小企业的管理职能，更好地促进中小企业发展。
第五，针对现实问题可先制定专项法律，逐步完善中小企业法律体系。
《中小企业促进法》2002年颁布后，国务院又相继颁布了四个鼓励个体私营、民间投资、小微企业健康发展的《意见》。面临中小企业发展的新形势，修订《中小企业促进法》工作已历时近3年，通过一部全面的法律在进度上难免赶不及现实迫切问题需要。如众多为大企业做配套供应和分包制造的中小企业面临广泛的货款拖欠问题，制约了技术升级的投入和转型。这些问题迫切需要有操作性高、可诉讼性强的专门法规来解决。
建议借鉴发达国家经验，构建以中小企业基本法为基础、多个专项法律组成的法律体系。如美国针对不同历史阶段具体问题，相继颁布《中小企业投资法》《中小企业技术革新法》《中小企业资助法》《公正平等法》《扩大中小企业商品出口法》以及《中小企业投资奖励法》等。日本也出台了《中小企业现代化促进法》《中小企业信用保险法》等30多部中小企业法律。建议针对现实中影响面大的问题，抓紧制定或吸收各部委已在实践中证明有效的法规文件，或纳入新修订的《小企业法》中，或将其上升为专门的法律。如制定专门的《防止拖欠小企业分包货款法》；又如将2014年财政部等四部委印发的《中小企业发展专项资金管理暂行办法》上升为专门的《中小企业发展专项资金法》。
第六，明确规定中小企业法规实施监督机制。
2002年《中小企业促进法》删除了前期2001年草案中要求国务院每年就其关于中小企业工作向全国人大常委会报告的规定，这本应是检查该法实施情况和效力的一个好措施。缺乏这一措施，不利于检验政策制定的效果和对政策本身的改进完善。
建议加入要求政府部门向全国人大立法机构就中小企业工作进行报告的内容，包括报告期间中小企业发展状况、创造就业机会、中小企业服务体系等统计数据，以及对工作绩效进行自我评估、提出下一年度工作规划等，以更好地推动中小企业法律的实施。
（作者：王继承，国务院发展研究中心研究员；许春燕，职业经理研究中心中级经济师；李瑞峰，国务院发展研究中心企业研究所访问学者）
