明明是好政策，出台多年却未能落地执行，企业无法享受政策红利且投诉无门……半月谈记者调研发现，近年来，国家层面已陆续出台多项支持实体经济发展、降低企业成本的好政策，部分政策尽管已出台多年，却因“先天不足”“后天失调”，一直处于“休眠”状态，沦为“僵尸政策”。

政策出台15年没落地，现场问询遭“踢皮球”

重庆某大型商贸有限公司每年从欧洲国家进口服装、箱包等商品。企业负责人介绍，在国际贸易交易过程中，买卖双方往往是通过第三方服务商实现货物交易，并给予第三方服务一定比例佣金。

近日，企业负责人无意中发现，早在2003年出台的《中华人民共和国进出口关税条例》规定，购货佣金不计入完税价格。

“多年来，我们的购货佣金一直是缴纳关税的，而根据此项政策，购货佣金应免交关税，如果落地执行，将大大减轻企业负担。”该企业负责人算了一笔账：企业今年计划进口商品金额约1.7亿元，购货佣金高达3400万元，预计该部分将缴纳关税1122万元。

然而，由于对购货佣金无明确解释、无金额标准，货物报关单无填列栏目，对佣金的认定和管理无具体部门负责，此项政策至今未能落地执行。

半月谈记者近日跟随企业负责人到重庆江北机场海关咨询，工作人员先是明确表示，企业在海外购买货物时产生的中介费必须计入完税价格。企业负责人拿出相关法规和条例后，该工作人员又说，购货佣金是指代理商代其购买货物而产生的中介费，而公司相当于直接从代理商处购买货物，所产生的中介费不能认定为购货佣金。

当半月谈记者继续询问，是否有法律法规或实施细则对购货佣金的概念予以明确解释时，该工作人员说：“目前没有解释和标准，主要靠人工判断。”

不仅如此，“进口货物报关单”并未设置佣金的填列栏目，企业不知该如何填报。对此，该工作人员说：“报关单上一直都没有购货佣金这一栏，具体怎么填报我暂时也不清楚。”

此前，该企业负责人还电话咨询了深圳、西安等城市的海关，得到的答案也是五花八门，有的认为佣金必须计入完税价格，有的表示要研究一下才能确定，有的甚至不知道购货佣金为何物。

为弄清购货佣金的具体解释和金额标准，企业负责人又到多个部门咨询。外汇管理部门表示，佣金的审核、审批及比例的确定，由银行自行把关核定；而银行方面回复，必须先经税务部门认定该部分费用是否应该征税，才能确定是否核定为佣金；税务部门则回复，进出口业务的佣金属于关税范畴，而关税不归税务部门管。

企业负责人被踢了一圈“皮球”后泄了气：“这明明是为企业减负的好政策，认定购货佣金至少要核查企业和代理商商务合同签订方式、付款方式、交货方式，现在却没有任何实施细则，全靠嘴巴说，再好的政策也只能成摆设。”

四类“僵尸政策”让企业喊苦

实际上，无法落地的好政策并非个案，企业在经营中频频遭遇。

一是“空中楼阁”型。

此类政策犹如悬在天上的楼阁只可仰望。一家大型机械制造企业财务总监举例说，多年前国家已出台政策，进一步放开驻外合资企业的融资渠道，这将有利于降低企业融资成本，但人民币资金池、外币资金池与企业税收等政策如何衔接至今没有实施细则，企业都怕踩了偷税漏税的雷而不敢“吃螃蟹”。

二是“画蛇添足”型。

此类政策因一些多余或不切实际的规定而难以施行。前几年，多部委联合出台政策，放开药品技术转让限制，旨在鼓励医药企业兼并重组，盘活存量，但政策实施过程出了问题。

西部某市一家制药企业与沿海地区一家药企达成购买协议，要将16个药品批准文号转移到当地生产，价格谈好了，首付款也支付了，但该政策要求药品批准文号转让必须由转出地盖章。在办理过程中，当地政府部门就是不愿放行：“来投资可以，把东西拿走不行。”

来回扯皮近一年，企业找到多位省级领导出面协调才勉强解决。企业负责人说：“本地有20多家制药企业与外地企业签了药品批文转让协议，除了我们，其他的转让计划都因对方政府不放行而失败。”

三是“相互打架”型。

此类政策因与其他政策矛盾而无法落实。近年来，国家多次出台政策鼓励社会资本办医。一家企业想在西部某省会城市办一家民营医院，合同也签了，地也看好了，到国土局办理土地使用证时却被告知，办医疗卫生用地需要先拿到医院的证照许可，到卫生厅又被告知：“要先有土地使用许可证，才能办理医院证照许可”，最终企业不得不放弃。

四是“嫌贫爱富”型。

此类政策的初衷是解决企业燃眉之急，却在实施过程中设置“高门槛”，让真正需要政策扶持的企业望而却步。

一家企业投资新项目时资金短缺，得知两家政策性银行设立了利息较低的专项建设基金，赶紧提交申报手续，获批3000万元后，银行提出必须由地方政府提供担保，企业再用厂房进行反担保，资金还要以股权的方式进入等，企业无法满足条件，被迫放弃。

“我想不通的是，正因为抵押物不足，一些新兴产业项目才融资难，现在由中央贴息设立了政策性专项基金，为什么还要求用房产抵押？”该企业负责人说。

“好政策无法落地执行，不如不出台”

“出台好政策却无法落地执行，还不如不出台。”多名企业负责人认为，“僵尸政策”让企业对政府产生不信任感，影响其投资信心。

一些企业负责人和专家学者表示，“僵尸政策”不仅损害企业的利益，更打击了企业的信心和积极性，破坏营商环境。一项政策之所以被制定出来，目的是为了解决某一问题，或者为了实现某个目标。如果成了“僵尸政策”，不但难以实现政策制定者的初衷，破坏其权威或公信力，还可能使已经存在的问题严重化，甚至滋生出新的问题。

企业负责人和专家学者建议，治理“僵尸政策”需要政策制定者在谋划政策之初，多些调查研究和论证，让政策更具针对性和可操作性，能够拿来就用且管用，也需要政策制定者在政策的实施上，多些回头看，及时发现问题并予以纠正。

与此同时，各级政府应对已成为“僵尸”的政策予以清理整顿，对因脱离实际而无法落地的政策予以废除，对缺少配套政策和实施细则的政策，通过制定实施细则、出台详细的解释和标准、明确牵头管理部门等方式推动其落地执行。要发扬钉钉子精神，推进政策的执行和落实，还要建立责任追究机制，倒逼责任部门严格履职，让好政策真正惠及企业，促进经济发展。（记者：栗建昌 张琴 赵宇飞 《半月谈》2018年第10期）