编者按：我国是自然灾害和事故灾难最为严重的国家之一，灾害种类多，地域分布广，发生频率高。有关数据表明，近三百年来全球死伤10万人以上灾难一共发生了50起，其中有26起发生在中国。

　　当代社会发展有新的特点和规律，社会秩序更加稳定，但一些人的心理比较脆弱；财富更加集中，但人口密度也更大。一旦发生事故，各种损失将加大，风险的耦合程度更强。为了适应这样的特点和规律，需要有更为科学、更为现代、更为精细的应急处置手段和方式。

　　暴雨、地震、火灾、交通事故、工程事故、公共卫生事件……当前，中国城镇化率接近60%，城市地广了、楼高了、人多了，各种公共安全风险也在集聚。一场大雨可能瘫痪一座城，一架无人机可能干扰数十航班，各种新旧风险交织在一起，给城市应急管理提出了新挑战。

城市扩张上天入地，安全“触发点”密布

近年来，各地高层、超高层建筑涌现，不断刷新城市天际线。2017年岁末的一天凌晨，北方某城市一栋高层建筑38层发生火灾，共造成10人死亡。湖南省建筑设计院总建筑师杨瑛认为，高层建筑一般位于拥挤的城市中心，把所有东西“挤在一起”，存在消防安全等一系列安全隐患。

早在2012年，深圳就以城市为整体对象开展了公共安全风险评估，共识别出公共安全风险源138项。其中，高层建筑火灾被列为“极高等级风险”。

深圳市应急办相关负责人认为，目前，深圳100米以上的高层建筑有数千座，几乎已是随处可见。而消防车的救灾能力大多不到100米，高层建筑一旦发生火灾，外部救援难度不小。

同时，在一些高楼密集的地区，停车占用消防通道等行为也为及时有效的救援造成障碍。一些高层发生火灾只能主要依靠建筑的自动喷淋系统和避难层“自救”。

向天空发展的同时，很多城市地铁建设热潮不减。

暨南大学学者的一份研究报告称，由于地铁存在空间有限、客流量大、人员密集等特点，城市地铁的快速发展蕴含着一定的安全隐患和风险。

湖南城市学院教授汤放华认为，上下班高峰期、重大活动期间，人流、车流瞬间聚集，如果城市交通、场地等设施的容纳能力、承受能力、疏散能力不足，很容易出现安全事故。

一场雨瘫痪一座城，应急“薄弱点”突出

人们常说，下水道是一个城市的良心。一场暴雨，或者一次大雪、台风，都能成为城市应急能力的“试金石”。

“城里看海”这类情况反映出很多城市在交通、地下管网、电力、通信等“生命线工程”上的综合防范能力薄弱，应急物资储备不足，难以应对自然灾害特别是巨灾风险。

除了城市基础设施建设的“硬能力”不足，应急管理还存在“软能力”短板。有报告指出，基层应急部门在风险识别、信息报告、先期处置、应急响应等方面存在不足，容易导致“小事变大”。

“软能力”短板突出表现在两个方面。

一方面，互联网时代，在谣言和真相的赛跑中，一些基层政府的舆情分析和引导能力不足。

另一方面，大数据时代，应急管理要打破“信息孤岛”，才能应对城市“无时不有、无处不在”的风险。

业内人士认为，对于应急指挥而言，需要掌握人口分布、地下管网、运营商、地理信息等数据，但现在这些数据分散于多个单位，有的还是涉密数据，整合起来很难。如果这些数据不能打通，想要依靠大数据分析来提升应急管理水平，就无从谈起。

无人机无人驾驶来了，新“风险点”陡增

据了解，目前国内城市中的北京、上海已经发放了自动驾驶路测牌照，无人驾驶汽车可在指定的开放道路上测试。“无人驾驶让城市管理面临新挑战。

”汤放华认为，传统道路、交通规则、交通管理系统和无人驾驶不相适应，交通事故责任划分“理不清”，应急管理无章可循，这些问题都有待解决。

如果说无人驾驶汽车商业化还是将来时，那么无人机、共享单车等新事物在给城市生活带来便利的同时，也已经暴露出实实在在的风险点。

半月谈记者梳理发现，近年来，无人机干扰航空安全事件时有发生。

2017年以来，多地都发生了无人机闯入机场净空保护区的事件。有人用无人机在数百米高空近距离拍下了民航客机降落的画面，并制作成视频在网络上进行炫耀。这些行为对民航飞行安全造成威胁，导致数十个航班出现不同程度延误。

专家表示，无人机对航空安全的威胁，是近年来城市应急管理面临的新考验之一。目前，大疆无人机已经在系统里内置了机场禁飞区。当用户身处禁飞区范围内，无人机将无法起飞。但是，还有多家无人机的产品尚未实现这一功能。

此外，共享单车在“野蛮生长”中也受到不少诟病。不久前，成都市城管委对中心城区互联网租赁自行车停放秩序考核情况通报称，各运营企业对长期存在的单车堆积停放问题没有行之有效的管控措施，无法及时清运单车，导致热点地区单车“潮汐式”拥堵时间延长，更有共享单车堵塞消防通道的情况发生。

专家指出，在现代城市的应急管理中，非传统安全领域面临的治理困境更加显著，工业生产、日常生活中突发性的社会风险，成为社会治理的核心内容。

应对新形势，新技术为应急“关键点”赋能

面对点多、面广、新旧交织的风险，城市应急管理亟须适应新形势。

风险评估是应急管理的源头，应改变过去那种粗放式、“差不多主义”的评估方式。

在这方面，深圳市将风险划定为200多个细类，降低风险评估的主观成分，自然灾害类所有评估手段均通过专业软件平台完成；应急能力评估借助安全管理模型建立了通用指标体系，包含20个一级指标、67个二级指标、176个能力要素考核点。

专家认为，通过科学评估，有助于及时发现和治理城市规划、基础设施、响应机制等方面的风险点。

专家建议，加快推进建立城市应急救援信息共享机制，健全多部门协同预警发布和响应处置机制，提升防灾减灾救灾能力，提高城市生产安全事故处置水平。

同时，完善事故应急救援预案，实现政府预案与部门预案、企业预案、社区预案有效衔接，定期开展应急演练。完善应急救援联动机制，强化应急状态下交通管制、警戒、疏散等防范措施。健全应急物资储备调用机制。

针对高层火灾问题，专家建议开发适用高层建筑等条件下的应急救援装备设施，加强安全使用培训。强化有限空间作业和现场应急处置技能。

来源：《半月谈》2018年第9期，半月专题：《应急之变》

原标题：地广楼高人多，新旧风险交织 城市应急管理难题待解

记者：白田田 陈宇轩