原标题：行政执法平均得分处于及格线以下 近八成城市存在拖延怠于履责情况

【提要】

“行政执法”平均得分为69.03分(总分120分)

排名前五的城市分别是:上海、广州、厦门、南宁、南京

得分率最高的子项目为“重大行政执法决定法制审核制度”

得分率最低的子项目为“违法行为投诉体验情况”

行政执法是我国法治政府建设至关重要的环节。2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出“坚持严格规范公正文明执法”。

中国政法大学法治政府研究院评估团队新近完成对100家城市政府行政执法的法治化评估。评估结果显示,近年来,各城市的行政执法水平与能力有一定程度的提升,但平均得分仍然处于及格线以下,特别是近两年的平均得分徘徊不前。“政府在行政执法方面的努力仍然不足,行政执法水平不高成为制约我国法治政府建设的一大顽疾。

“行政执法”指标总分为120分,被评估的100个城市的平均得分为69.03分,比2016年度下降0.48分。本次评估中得分最高的城市为98.1分,得分最低的城市为42.5分。排名前五位的城市为:上海、广州、厦门、南宁、南京。得分率最高的子项目为“重大行政执法决定法制审核制度”,得分率最低的子项目为“违法行为投诉体验情况”。

2017年度的“行政执法”测评体系,下设“行政执法体制”“行政执法程序”“行政执法方式”“行政执法责任制”“行政执法人员管理”和“行政执法状况”六项二级指标。

裁量基准制度未实现全覆盖

2017年度跨部门综合执法项下的平均得分为5.99分,与2016年度的3.5分相比较,有了较大幅度的增长。

2016年共20个城市完成了工商及质监等部门的“二合一”或“三合一”整合,并实现了执法队伍统一。而未进行部门整合的城市数量也由83个降至41个,反映出大部分地方政府对中央行政执法体制改革较为重视。

就执法程序制度而言,许多地方政府的行政裁量基准制度未实现全覆盖和动态调整。有32个城市在教育领域尚未建立起适合本市执法需要的行政处罚裁量基准制度。一些城市虽已建立,却未公布裁量基准文本。

裁量基准是根据本地实际情况细化上位规范的结果。当上位规范发生变动时,要及时调整裁量基准。但评估发现,绝大多数城市存在一劳永逸的怠惰思想,只有9个城市根据教育法等及时更新了教育领域的行政处罚裁量基准。其中,有些市以省级教育行政裁量标准为参照并公布适用,并未制定相应市级裁量基准。

此外,一些政府的执法流程细化工作不到位,存在“部门短板”。评估结果表明,只有32个城市制定并对外公布了详细完备的执法流程,同时提供了清晰有效的流程示意图。

其余城市要么参照省级标准予以适用；要么虽有流程图,但太过粗疏；要么没有公布执法流程,既不能约束执法人员依法行使职权,也无法为相对人维护权益提供指引。

65个城市因政府权力清单的公布而明确了水务(水利)部门的权责事项,却未能制定相应行政处罚流程,使事项的公布流于形式。

鲜有建立统一执法监督平台

本年度重大执法决定法制审核制度项下的平均分为7.67分,比去年增长1.45分。可以看出,一年来,重大行政执法决定法制审核制度的建设情况有了较为明显的改观。

重大执法决定法制审核制度是规范行政执法决定、保障执法质量的重要手段,也是《纲要》力推的建设法治政府的重要制度。评估发现,普遍建立重大执法决定法制审核制度的城市共有94个,占总数94%,同比增长18％。在执法事项网上预约或网上办理方面,仅有30个城市较为全面地实现了网上执法,51个城市仅在个别领域推进平台建设,19个城市未在全市范围内推进平台建设,只在网上对执法事项作了指南性质的办理说明。

一些城市的执法平台存在执法事项不全、执法事项信息分散情况,没有对执法结果进行公示等现象,网上执法效果有待提升。在行政执法监督方面,虽然很多城市已经建立行政执法监督网络平台,但鲜有城市建立统一、适度开放的行政执法监督网络平台。在网络平台内容方面,仅有少数城市涵盖了执法人员信息查询、执法进度查询、执法信息公示及投诉反馈等内容。

执法培训存在流于形式问题

评估结果显示,执法人员清理项下的平均得分为2.95分。2016年度评估中,该项下的平均得分为6.08分,被评估城市中有90%的城市进行了执法人员清理；2017年度评估发现,该项下的平均分达到7分,被评估城市全部完成了执法人员清理。可见,被评估城市都基本达到了《纲要》提出的“2016年年底前,各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理”的目标。

但在执法人员培训上,又存在流于形式等问题。例如,100个城市中有64城市开展了对执法人员的慈善法培训,但仍有36个城市未对执法人员展开这一培训。

在培训形式上,各城市均采取传统的讲座方式进行,没有结合互联网等新媒体进行,培训方式较为落后。在展开培训的城市中,仅有1个城市在进行培训后对执法人员进行了考核,其他城市的培训效果得不到检测,有培训流于形式之嫌。

多市出现出警慢以罚代管情况

违法行为投诉体验情况主要考察基层执法部门的执法状况。本年度违法投诉体验项下,只有23个城市的执法部门在接到违法行为投诉后,能够做到及时查处。其他城市在一定程度上存在拖延或怠于履行法定职责的情况,特别是在违章停车事项上,许多城市的执法部门出现出警慢、以罚代管现象。

2015年该指标的得分率为44.33%；2016年该指标的得分率为44.75%；2017年该指标的得分率为42.15%。3年的得分均在及格线以下,可见基层执法状况并没有得到明显的改善。

同时,申请人民法院强制执行的执法决定质量不高。被测评的100个城市共有3007份非诉执行申请被法院裁定不予执行,其中有4个城市的非诉执行案件被法院裁定不予执行的比例达到70%以上。抽样分析被法院裁定不予执行的非诉案件,评估小组发现,很多行政机关申请人民法院强制执行的行政行为存在着事实不清、证据不足、适用法律法规错误以及程序违法等问题。其中,最突出的是程序违法,如行政处罚决定的做出未经集体讨论、送达时间超出法律规定、听证程序违法等问题。

另外,一些非诉执行申请本身存在问题,主要表现为行政机未在法律规定的复议或诉讼期间内向法院申请强制执行。同时,部分法院在裁定不予强制执行时的说理不够充分,仅以一句“申请强制执行不符合法律规定”为由,就驳回了行政机关的申请,具体不予支持的理由没有详细叙述。(记者　张维)

评估者说

行政执法与人民生活密切相关,是法治政府建设的重中之重。从今年的“行政执法”评估结果来看,目前我国的行政执法仍然存在许多问题。

比如,执法体制改革动作迟缓。某些市政府“严于律下(区县政府)、宽以待己”,或者“雷声大雨点小”,缺乏切实可行的方案和落实。再如,执法程序制度建设存在“部门短板”。从几项三级指标看,多数城市在执法流程、裁量基准、执法结果公示方面存在表现较差的政府部门。再如,执法平台碎片化。在被评估的100个城市中,虽然很多城市根据部门需要建立起执法信息平台或执法监督平台,但鲜有城市将其统摄于一个市级平台之中,存在大量“信息孤岛”。此外,个别部门假托“科技执法”怠于履责或以罚代管。个别城市的执法人员以存在街拍系统为由,拒绝现场执法,导致违章停车乱象继续。

上述问题的产生在很大程度上与省市级领导忽视体制、机制建设有关,执法体制改革牵一发而动全身,需要统筹规划、整体部署,执法信息平台和执法监督平台建设更是需要各部门通力合作。要针对性地解决上述问题,须以点带面,稳步推进综合执法改革,确保机构合并与资源整合同步。

加强对“短板部门”的执法过程控制,整体提升政府执法水平。相对于公安、工商、税务、环境等“执法大户”,民政、教育、水务等执法量不大的部门要格外加强行政裁量基准的动态调整、细化执法流程、落实重大行政执法决定法制审核。利用科技手段助推行政执法和行政执法监督。面对部门林立、职权分割的局面,当务之急要将各部门的执法数据汇聚到市级统一的执法信息平台上,实现行政执法监督全覆盖,也为行政机关绩效考核和执纪问责提供依据。

疏堵结合,严禁以罚代管。对于违法行为不能一罚了之,特别是类似于违章停车等急需恢复秩序的事项。执法人员发现违法行为后,必须与现场执法人员协同配合,充分了解现场情况,而不是“办公室执法”。另外,对于初次违法者,可以采用温馨提示、批评教育等柔性执法方式,不要一味处罚,激化官民矛盾。在违法行为易发地段,应当树立警示牌或者安排专人现场执法,引导相对人自觉守法。

(张莉 作者系中国政法大学法治政府研究院教授)