原标题：聚焦关键少数，破解监督难局

◆ 十八大以来被立案审查的240名中管干部中，党政“一把手”达60多人

◆ 不是“一把手”的，违纪违法问题大都发生在担任“一把手”期间

◆ 有的省已查处的领导干部中，半数以上属于带病提拔，有的“一把手”甚至带病在岗10年、20年

◆ “什么都要抓‘一把手’才行，管住了‘一把手’，就管住了问题的绝大部分……”

◆ 上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难

◆ 设计权力监督体制机制的关键：防止“一把手”变成超越于党纪国法之上、不接受监督的特殊党员、特殊公民，解决各级对“一把手”不敢监督、不愿监督、不能监督的问题

　　今年3月，广州市印发《关于进一步加强对一把手监督的十项措施》。这份措施规范的对象涵盖广州所有市管“一把手”，包括各区党委、人大、政府、政协、纪委以及市直各单位、市人民团体、市属企事业单位的主要领导。

这份措施从规范对象，权力清单制度，选人用人责任，违规干预、插手有关事项记录制度等方面，对强化“一把手”监督进行了明确规定。

中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺对《瞭望》新闻周刊记者说，“一把手”是权力监督“关键少数”中的“关键少数”。加强对“一把手”的监督，规范其从政行为，是深入推进反腐倡廉的重要前提。

“对‘一把手’的监督，仍在一定程度上存在难局。”在北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授看来，“党风廉政建设要想取得根本胜利，首先要啃下‘一把手’监督这块硬骨头。”

警惕“一把手”带病在岗

3月28日，河北省纪委监察厅网站发布消息，“吴亚飞涉嫌严重违纪，目前正接受组织审查。”吴亚飞去年12月卸任保定雄县县委书记。随着他的落马，河北省保定市所辖24个县(市/区)中三分之一的县级“一把手”落马。

《瞭望》新闻周刊记者梳理发现，自2014年下半年至今，河北保定落马干部中，至少有8位落马前担任或曾担任县委书记或县长。

党的十八大以来，每年都有地市“一把手”倒在反腐利剑之下。据人民网报道，在2016年，至少又有17名地市市委书记或市长被查，其中有6人已被开除党籍和公职，涉及济南、合肥、洛阳、焦作、三门峡、内江、衡阳、宁波、珠海、潮州、巴彦淖尔、乌兰察布、呼伦贝尔、铁岭、葫芦岛等市。而在过去的一年，书记市长双双落马这一非常态现象，也继续在一些城市发生。这既证明了执纪监督敢碰硬、动真格，也凸显出加强对“一把手”权力监督的紧迫性。

在以往案例中，甚至还出现连续三任“一把手”落马的情况。例如，广东茂名市委书记、昆明市委书记等职位。

纵观被查处的干部，“一把手”也占相当比例。据《人民日报》披露，十八大以来被立案审查的240名中管干部中，党政“一把手”达60多人。不是“一把手”的，违纪违法问题大都发生在担任“一把手”期间。

这一现象，也同样被中国人民大学国家发展与战略研究院的一组统计数据所印证。该研究院统计了2000年到2014年3月底公布的大部分案件，结果显示，在367个厅局级腐败干部中，其中担任“一把手”职务的有219人，占同期被查处的厅局级腐败干部总数的60%左右。

2015年5月10日，中央纪委监察部网站曾发文指出，从现实情况来看，中央纪委查处的中管干部违纪违法问题，很多都是发生在担任下级“一把手”期间；有的省已查处的领导干部中，半数以上属于带病提拔，有的“一把手”甚至带病在岗10年、20年，屡被提拔。

从以往查处案件看，党政“一把手”腐败问题主要集中在五方面：

一是违规用人。借选拔任用干部、组织人事调配之机收受钱物、索贿受贿、买官卖官。

二是违规用权。利用手中的资金拨付权、行政审批权、行政执法权、司法权、建议权等收受贿赂，谋取私利。

三是违规决策。在“三重一大”问题上独断专行，个人说了算，致使权力失控、决策失误、行为失范。

四是违规收受各种礼金“红包”。

五是违规干预和插手市场经济活动。

引发“塌方式”腐败

由于“一把手”在领导班子中位置特殊，往往会影响和带动一个班子、一个单位的方向和风气。

2016年11月23日，中央纪委法规室主任马森述做客中纪委网站访谈节目时谈到，领导干部的行为具有示范引领作用，“一把手”违纪违法最容易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、“塌方式”腐败。

比较典型的案例有，2015年1月，广东省纪检部门查处了72名干部涉案的乐昌市“红包”腐败窝案。在11名原市委常委中，包括市委书记李维员在内的9名市委常委涉案，“红包”礼金达450多万元。尽管有中央八项规定的严格要求，但乐昌市“一把手”带头收“红包”，最终引爆了“塌方式”腐败。

今年5月3日，陕西省旬阳县第一期“回炉锻造班”开班，15名学员接受集中培训教育，其中包括县国土局原党组班子7名成员。一个县级直属部门党组的7名成员，因为违纪腐败全部被免职。尤其引人注目的是，该局的两任局党组书记、局长都“倒”下了。之所以出现如此“塌方式”腐败，没有选配和管理好“一把手”是关键。

“地方腐败窝案的根子往往在‘一把手’权力失控。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明教授认为，“一把手”位置关键。与其他官员相比，如贪念一起，其可以伸手腐败领域更加广泛、环节更加繁多、负面影响更加恶劣。

上海财经大学法治战略研究中心主任麻国安教授说，“一把手”影响面大，易在下属中形成一种“追随心理”，导致本地、本单位或本部门内“颓腐风”盛行，引发窝案串案。

在2016年年底热播的大型电视专题片《永远在路上》第八集《标本兼治》中，曾任国资委主任、中石油董事长的蒋洁敏忏悔道：“什么都要抓‘一把手’才行，管住了‘一把手’，就管住了问题的绝大部分。中石油出了这些问题，腐败的问题，我是负主要责任的。我带头破坏了制度，别人也能破坏制度；我腐败，别人也能腐败，所以我是中石油的历史罪人。”

可见，腐败也是有示范效应的，也可以一级带动一级变腐变烂。要治腐败的根，就需要先把“一把手”的权力关进“制度的笼子”。

监督到底难在何处

“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，是对监督“一把手”现实难题的形象描述。

“一把手”监督难在何处？

其一，用人方面的监督。“有些‘一把手’热衷于搞小圈子，直接提名‘自己人’，以各种方式强行使其进入选举程序。也有的‘一把手’通过所谓的‘内部酝酿’选拔‘意中人’进入班子，大大削弱其他班子成员的话语权。”李成言说。

其二，决策方面的监督。“有些‘一把手’把自己凌驾于组织之上，变着手法操纵班子集体决策权。”李成言举例说，“比如在决策时，擅自对‘三重一大’内容作出自己的解释，以便自行决定什么决策可以上会；或私自进行幕后交易，一手操办了决策；或在重大决策上，绕过集体讨论的必要程序。”

其三，使用资源方面的监督。在没有严格监督的环境中，“一把手”很容易利用权力在分配资源的过程中谋取私利。

多位受访专家认为，“一把手”监督难，有权力过度集中、监督主体缺位、监督制度不完善、党内民主制度执行不到位等多种原因。

在鲁照旺看来，有的“一把手”仍存在特权思想，主动接受监督意识差，在推动工作的过程中易集权、揽权、创权、任性用权。而下级对“一把手”也习惯于俯首称臣，唯唯诺诺，助长了“一把手”的专断和霸道。

“党内文件规定，重大决策、重大人事安排和重大资金决策，必须由集体决策。”李成言说，“有的地方和部门的领导班子对民主集中制贯彻执行不到位，致使‘一把手’个人说了算。加上党务、政务、财务、事务的公开机制不健全，为‘一把手’搞暗箱操作提供了便利条件。”

四大措施力破难局

多位受访专家认为，要防止“一把手”变成超越于党纪国法之上、不接受监督的特殊党员、特殊公民，解决各级对“一把手”不敢监督、不愿监督、不能监督的问题，是设计权力监督体制机制的关键。

第一，形成权力明晰、规范、透明的运行机制。“围绕‘一把手’用人权、决策权、财经权和管理权等，进一步明确‘一把手’的权力内容、权力边界、权力行使方式和程序、与权力对等的责任等。”李成言建议，进一步完善公开机制，建立健全各级党政“一把手”职责、权限和权力运行程序、结果等情况公开机制。

第二，明确监督责任，整合监督力量。“建立健全‘一把手’问题预警机制，把监督关口尽量前移，力求能尽早发现问题。”麻国安建议，不但要强化班子内部监督、强化专门机关监督，更要强化“全方位”监督，形成监督合力。“尤其要充分激活下级对‘一把手’行使权力的知情权、建议权、监督权。”

第三，改革完善体制机制，筑牢有效的制度保障。鲁照旺建议，进一步完善干部人事制度，真正把干部选拔任用的权力交给组织、还给人民，而不是掌握在“一把手”手中；提速行政管理体制改革，防止和克服公共权力部门化、部门权力“一把手”化的现象。并完善法律监督，着力解决不同程度存在的权大于法、少数“一把手”凌驾于法律之上的问题。

第四，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。鲁照旺建议，加强对“一把手”八小时以外的监督，并严肃追责。“一旦发现问题，不论涉及到谁，不论官大官小，决不姑息养奸、包容纵容，必须从严从速、一查到底。”（ 李松　刊于《瞭望》2017年第23期）