十九大报告明确提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权。自贸区的关键在于“开放”，核心要义是“自由”二字。作为自贸试验区，其根本定位不是传统开发区、经济特区的升级版，也不是海关特殊监管区或保税区的升级版，而是集金融、投资、贸易、科创等领域的开放与创新于一体的综合改革区，是全面对标国际通行规则、全面检验综合监管能力的压力测试区，是全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅提高行政效率的政府再造区。中国的改革大业如大江奔流不舍昼夜，经过了上海、广东等沿海省市的先行先试，如今自贸试验区已深入内地，如何在内陆城市“破冰”落地，面对改革攻坚战中的“硬骨头”，唯正视“权力的阵痛”，勇做深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”，不断推进“自我革命”。
自贸试验区的改革经验中有一种模式是清晰可见的，就是“地方试点，逐渐推广”。这是国家赋予她的光荣使命。自贸试验区要做的是制度创新的苗圃，而不是盆景，所有规则和改革都必须按中央要求可复制、可推广、可辐射。所以，自贸试验区的“革命”不能简单的在利益上要“回扣”，回到财政扶持、优惠资金、便宜地价的招商老套路；而是要在制度上“大胆试、大胆闯、自主改”，优化营商环境，在软环境、制度环境上下功夫。习近平总书记多次强调，自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新。制度创新就意味着原有制度机制的破除和重构，一方面要破除旧的束缚和禁锢自贸试验区成长的制度体系，另一方面还要构建新的适应自贸试验区健康发展的制度体系。破除旧制度，构建新体系，不是在原有制度上“打补丁”，而是要坚持问题导向，针对目前存在的体制不顺、机制不活、布局不优、效率不高等问题，进行深入的体制机制变革。
首先，要注重顶层设计的核心。制度创新不能“打一枪换一个地方”，要注重顶层设计和配套衔接，综合部署“弹钢琴”，才能使一系列制度体系愈加成熟定型。自贸试验区的改革不是单个领域体制的调整和修补，而是各方面体制与制度的创新；不是某个领域体制改革的单向推进，而是各领域、各层次的系统推进；不是止步于改革体制机制，而是要着眼于制度聚合与集成，形成总体性的制度成果和制度文明。自贸试验区搞制度创新更不能停留在表面上的标新立异，只注重概念上的翻新，而没有实质内容的创新，而要从顶层设计开始，自上而下、自外而内、自浅入深，直到触及根本、改到实质。比如创新出来的制度名称，如果让人“听不懂、摸不着头脑”，这样的制度创新在自贸试验区建设的具体实践中不仅毫无意义，而且与自贸试验区的设立宗旨背道而驰。
其次，要审视制度执行的成本。制度创新的根本在于管用，执行起来能够降低成本，释放出实实在在的红利，能让企业和群众收获“获得感”。因此，自贸试验区的制度创新不能只顾“创”或“新”一改了之，必须做好新旧制度在具体执行过程中的衔接，充分估计过渡期可能遇到的各种问题，制定出有针对性的应对措施，避免给企业和群众带来不必要的困惑或者困扰。如果自贸试验区创新出来的制度，不但不能给企业和群众带来便利，反而增加了时间成本或者经营成本，那么，试验就是失败的，制度创新“政府热企业冷”的情形就是我们必尝的苦果。自贸试验区在各个领域的“制度成长”和“制度创新”，必须始终把握人民利益这个出发点和落脚点，通过制度保障人民参与改革发展进程、共享改革发展成果，才能最大限度地保障改革动力和发展效率。
第三，要跳出追求数量的怪圈。量变可能影响质变，但是量变并非一定产生质变。自贸试验区的制度创新不是数量的简单叠加，不能毫无目标地、简单粗暴地追求创新的数量，要加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，从而为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。对于自贸试验区而言，制度创新的目的是试点和推广，新出台的制度应当符合现实的需要并且切实可行，若陷入了数量的汪洋大海，就会出现浮于表面、难以下潜的尴尬局面，这样创新出来的制度显然难以经受住时代风暴的考验。“深入”才能让制度更有生命力。自贸试验区要突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，逐项创新、逐步试点，稳步推进才能率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。
第四，要消除“违法改革”的纠结。有法律学者评价：“改革不合理的制度，往往可能产生‘违法改革’的纠结。”自贸试验区是在我国主权领土范围内设立的改革创新“试验田”，所涉及的各项制度不能也不应该突破中国现行法律的底线。其中对于需要突破现有法律规则的制度创新，应当有法律的明确授权，严格遵循“法无授权不可为”的原则。同时，也要鼓励针对现行法律空白领域的制度创新。“法无禁止皆可为”，自贸试验区要成为制度创新的高地，就应当鼓励在“不违法”的情形下，以制度创新破除制度限制，让改革既突破固有的限制，又实现持续的创新，避免出现“不改”的不担当，让改革蹄疾步稳、行稳致远。“于法有据”，既以法律为改革者撑腰，也防止“乱改”损害群众利益。以法治固化改革成果，才能避免出现“拉抽屉”“翻烧饼”，持续释放出惠及民生的改革红利。
最后，要践行以人为本的理念。制度创新靠“人”，制度执行还是靠“人”，制度创新的质量最终取决于“人”。总之，离开了人，制度创新就成了无源之水。人的知识水平、专业素质和创新精神是制度创新的不竭动力。因此，自贸试验区要把人作为制度创新的第一资源。正如党的十九大报告所提出的：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。同样，人才也是自贸试验区实现改革破冰、构建制度创新高地的核心资源。所以，自贸试验区的建设要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，使自贸试验区成为人才聚集的高地。注重制度机制建设，建立完善人才引进、人才培训、人才使用、激励约束等方面的体制机制，最大限度地激发人才创新创造活力；注重与国际先进水平对标，瞄准国际水平提高人才标准，拓宽选人用人的思路和视野，不断提高人才的综合竞争实力。
制度创新所带来的深刻变革，将使自贸试验区内的政府管理模式、服务意识、法律保障体系、经济运行机制、行事规则方式等接受严峻考验。能够划破固有制度的外衣经受住“涅槃重生”，自贸试验区将不仅仅是营造高标准贸易和投资规则率先试验的“试验田”，更是带动地方经济发展的“火车头”，推动国家进一步深化改革和对外开放的“顶梁柱”。
稿源：荆楚网
作者：卢骏骅
