南海逐渐平静的局面又起风波。据美联社23日报道，因纳土纳群岛海域的渔业执法问题，印尼与越南近日发生海上纠纷。美联社称，在过去两年，印尼政府摧毁了在其专属经济水域非法捕鱼的数百艘渔船，而其中的大多数来自越南。
印尼对待渔业争端的态度有哪些政策背景?对我国的南海海洋权益又有哪些影响?上海交通大学凯原法学院海洋法治研究中心副研究员刘丹接受中国南海网邀请，撰稿进行分析。
强硬的态度
印尼作为群岛国家，一直以来存在海洋基础设施不足、境内非法捕鱼活动猖獗、海军建设滞后等问题。为解决这些弊端，佐科在竞选总统时就初步提出包括“全球海洋支点”在内的国家发展战略构想。就任后，佐科在2014年东亚峰会期间完整阐述了该战略构想的主要内容，印尼的国家发展道路由此转型。 “全球海洋支点”战略构想，突出了在国内力推基础设施建设和捍卫海洋主权的两条主线。
长期以来，印尼渔民强烈要求政府采用强力手段，保护本国渔业资源和海洋生态系统，打击“海洋违法偷捕”等行动。2014年12月4日，印尼军方按照总统“无需逮捕，直接沉没”的指示，炸沉了越南的三艘非法捕鱼船;随后对来自泰国、马来西亚、中国(包括大陆和台湾)、巴布亚新几内亚等国的涉嫌非法捕鱼的船只相继予以逮捕或炸沉。佐科还颁布“特谴部队115号”法令、成立专案行动小组，成员包括海事渔业部、海军、警察、总检察署以及海洋安全部门。专案小组的任务就是解决“非法捕鱼”渔民的事宜，逮捕或炸沉“非法捕鱼”渔船。面对国际舆论非议，印尼外交部往往会进行舆论反击，宣称“印尼因非法捕鱼遭受巨大损失，采取炸船等行动合法合理”。鉴于打击“非法捕鱼”中暴露的海军能力不足、舰船老化等问题，佐科政府称将军费开支逐步增长到占GDP1.5%的水平。
印尼政府对待渔业冲突的态度，一方面是呼应国内对政府管理海洋资源、发展海洋渔业，实现海洋“粮食安全”的要求;另一方面也表明印尼外交政策由“独立自主”向“对印尼有利”的实用主义外交政策的转型。
印度尼西亚总统佐科图片来自网络 民族主义因素
国家间的渔业冲突往往可以通过对话和协商，以及签署渔业协定的方式予以解决。“非法捕鱼”是东南亚各国普遍面临的问题，为此各国还就此达成过通过对话解决问题的协议;而没有达成解决方案之前，相关各方均依照“扣船捕人，释放遣返”的程序处理解决，其他国家对待印尼渔民在本国领水非法捕鱼时也不例外。如果渔业冲突是可以通过这些方法解决的话，那么印尼近年来为何又倾向于用炸沉渔船等方式来应对渔业争端呢?
中国南海被六个沿海国——中国(包括中国台湾)、越南、菲律宾、文莱、马来西亚和印度尼西亚所环绕，属于《联合国海洋法公约》第122条规定的“半闭海”。印尼并不是南海四大群岛的主权声索国，它对纳土纳群岛的主权也并没有受到挑战，但鉴于过去印尼在其岛礁领土和海洋权益方面对东南亚周边国家做出的“妥协”，印尼政府面临的民族主义压力也不容忽略。例如，根据2003年《越南与印尼关于两国大陆架边界的划界协议》，印尼虽然确保其位于划界线西侧的岛屿获得“全效力”，保全了在纳土纳群岛周边海底资源开采的利益，但最终的划界线相对更有利于越南。
自2016年8月，印尼就有计划将中国南海靠近纳土纳群岛的海域改名，12月，印尼政府除声明纳土纳群岛附近的中国南海海域为本国“专属经济区”外，更称在本国地图标注“北纳土纳海”的决定于2017年起执行。值得注意的是，做出海域改名提议的就是渔业专案小组组长阿玛德·山多索。新加坡东南亚尤索夫伊萨研究院访问研究员廖建裕曾指出，“更名‘北纳土纳海’背后有民族主义驱动”，其目的主要不是取得国际支持，而是得到印尼国内的拥护。原因为：其一，纳土纳群岛海域不但有丰富的水产，也有大量天然气与石油资源，确保对自然资源的权利是印尼重要的国家利益;其二，在苏哈多时代，印尼在“西巴丹岛与利吉丹岛”的国际诉讼中败诉，国际法院裁定这两个岛屿归属马来西亚，印尼民众至今仍耿耿于怀。印尼需要确认它不会失去纳土纳群岛以及其海域。
2016年3月，在中国传统渔场捕鱼的中国渔船被印尼方袭扰，8名船员被扣留图片来自中国新闻网
中国怎么办?
近年来，中国和印尼双方对纳土纳海域渔业冲突的处理都颇为谨慎。2016年，中国因渔船被扣事件与印尼交涉时强调“中国传统渔场”，印尼提的是中国渔船在印尼专属经济区的“非法捕鱼”，其中有两点原因：
首先，印尼把双方渔业冲突定性为“海上资源之争”，意在淡化事件。尽管在印尼专属经济区及纳土纳群岛附近渔业冲突时有发生，但印尼对中国主权岛礁并没有主权声索，印尼也没有在南海问题上对中国进行挑衅或直接对抗。
其次，经济合作仍是中国和印尼两国关系的主线。印尼的“全球海洋支点”战略中“力推基础设施建设”思路，与中国的“海上丝绸之路”倡议非常契合。从“一带一路”峰会两国达成的合作共识看，加强中国“21世纪海上丝绸之路”与印尼“全球海洋支点”构想对接，有利于两国实现共赢发展。佐科在其任内推进国家发展战略，也需要稳定的区域环境，与东南亚各国维持良好关系、建立实质合作。
在实现中国和印尼两国战略对接的同时，妥善解决两国渔业争端对于南海周边的区域稳定具有重要意义。一方面，印尼被域外大国视为撬动地区事务和推行南海战略的支点，以推动南海问题的国际化，印尼国内法律界人士曾在多种国际场合质疑南海断续线。另一方面，中国也倚重印尼在东南亚的“天然领导者”地位，重视它在缓和南海局势和对海上丝绸之路沿线国家的协调作用。从上述角度看，通过对话和协商妥善解决渔业冲突，管控渔业争端，避免争端的升级与恶化，无论对中国还是对印尼来说，都具有长远意义。
