（图片来源：全景视觉）
苏国京/文借着世界杯的东风，彩票业再次迎来销量井喷。7月2日至8日，竞彩销售达80.09亿元，世界杯期间竞彩销量已超350亿元。4年前的巴西世界杯，竞彩总销量额约为129亿人民币。不过，互联网售彩的的春天并未蹭上世界杯的东风就被强制叫停。6月20日，大批网络售彩APP被封。
彩票，在国内国外的诠释是有区别的，我国对于彩票的界定不清，加上监督、管理、销售和发行几个环节存在权责不清，容易造成一定问题。在国外，有博彩业并没有彩票业，我们不会听说哪个国家有彩票行业。国外的博彩包含了赌场，体育运动赌博(比如赌球)，各种赛事竞猜，比如赛马，还有bingo游戏、老虎机、彩票等等，因此在海外，彩票仅是博彩概念里一个分支。作为分支的彩票，核心组成主要是数字，乐透型的彩票，比如双色球、大乐透等，还一大类即开型、刮刮的彩票，和一种叫做keno的游戏等。
但在中国，部分归类在博彩的(彩票除外)游戏，被变成了彩票。所以说，中国彩票的内涵超过了国际上对彩票定义的范围。所以当我们在跟国外彩票做同等对比的时候，就会发现很多东西对不上。包括返奖比例、玩法上，发行费等方面，为什么呢?因为我们定义不清，规则不同。比如我们竞猜类游戏经过历次提高返奖率，最高只有 73%。但在海外，赌球有不低于85%甚至超过90%的返奖率的。但我们的竞猜彩票并没有和国际上体育博彩的返奖标准接轨。所以也造成在与私彩抗衡时带来困境。当然，我们不能简单地把国外的彩票返奖率跟国内进行直接对比，因为定义不同。
屡遭叫停的互联网售彩
我国的体彩始于八十年代，最早是在福建开始发行。当时，福建省计划建设几个大型体育场馆，发行体育彩票，就是为了建设体育场馆。
到了1987年，开始有了福利彩票。当时的民政部部长崔乃夫主张，推行福利彩票。曾经，崔乃夫感慨："为什么要创办福利彩票？核心的问题是因为民政系统没钱，可该做的事情又太多，所以就得想办法自己去找钱。为此，我们想了许多办法，作了许多探索，其中一个就是搞彩票，而彩票也是其中比较成功的一步。"
1987年6月3日，经党中央、国务院批准的中国社会福利有奖募捐委员会在京成立，国家批准发行"社会福利有奖募捐券"，筹集社会福利资金，发展以"安老、扶幼、助残、济困"为主要内容的社会福利事业。这是新中国成立后的第一家彩票经营、管理机构。
最早国家成立了募办，几个部门联合管理，这个是一个很合理的架构，各个部门都得配合协同，直到现在，个别省份还保持募办这个部门，等于一种编制。后来的几年，彩票主管单位一度变成人民银行。人民银行主管彩票之后，搞了一个配额制。2001年前后，财政部成为最高的彩票监管单位，之后所有资金划转、支配发生变化。
在过去近10年中，互联网售彩被多次叫停。2010年9月，财政部发布《互联网销售彩票管理暂行办法》中称，"未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务"；2012年9月29日，财政部发布《通知》，同意中体彩彩票运营管理公司旗下网站，中国竞彩网和易讯天空旗下网站500彩票网进行互联网销售体育彩票的试点；2015年1月15日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发了《关于开展擅自利用互联网销售擦票行为自查自纠工作有关问题的通知》，要求各省、自治区、直辖市财政厅(局)、民政厅(局)、体育局针对目前彩票市场中存在擅自利用互联网销售彩票现象开展自查自纠工作。按照通知内容，彩票销售机构擅自委托网络公司利用互联网销售彩票，主要方式包括代购、代销、合买、网站直接销售和客户端直接销售等；2015年2月25日，国家体育总局发布《关于切实落实彩票资金专项审计意见加强体育彩票管理工作的通知》，通知要求，坚决纠正违规通过互联网销售彩票的行为；2016年5月，五部委发布《关于做好查处擅自利用互联网销售彩票工作有关问题的通知》，明确指出彩票O2O形式违规，将擅自利用互联网销售彩票的单位或个人列入黑名单，并追究相关彩票机构主要负责人和直接责任人的责任。
互联网彩票多次被禁，但又一直未能彻底治理的原因之一就是三部委都没有执法权，因此，最终其监管力度也会自然被弱化。比如财政部的职责是对彩票发行管理销售进行监管监督。这么多年，从监管来看有时太细、太杂，但有时候真正需要监管的地方，又有些力不从心。
为何多次查处互联网售彩？原因很很多方面有关，包括公益金分配、防沉迷、防洗钱等诸多原因。由于原有的线下彩票销售是按行政区域划分，而互联网售彩并不区分地域，这就让一些与互联网渠道合作较少的省份减少了地方留成部分的公益金比率。但是，公益金分配的问题是可以通过技术手段解决的，例如通过投注者使用的银行卡来界定公益金的归属等。
彩票本身具有一定博弈性，放在互联网上，其负面性有可能会被放大，很难控制，因此开放网上博彩非常审慎。互联网彩票还涉及支付安全、接口安全、资金保障、未成年购彩管控、彩票社会责任等各类风险。比如，未成年人可能用自己父母的卡或者什么身份注册进行相应的交易，你是很难监管的。还有沉迷购彩问题，他可以在家没日没夜地玩。还有部分 人利用彩票进行洗钱，还有在网络支付方面会遇到的安全风险等等。涉及到互联网彩票，大家会发现这里面需要面临和应对的社会问题、技术问题，道德层面的问题太多。
美国过去只有内华达州开放了互联网体育博彩业务，近两年部分州才开始讨论开放。拥有全世界80%赌场的欧洲，大部分国家也坚决杜绝线上博彩。但是内华达州虽然开放了互联网的体育博彩业务，也就是线上赌球，但是内华达州是禁止销售彩票的，这也算是一种相互制衡。
而防沉迷的问题，也有一些好的解决办法。比如江苏省2015年做的"手游彩"（手机游戏彩票），就是一个在防沉迷上很成功的案例 。但两年试点到期后遭遇停售，理由是"停止销售江苏手机即开游戏更有利于研究建立完善互联网销售彩票有关政策，符合新形势下彩票发展方向"；"体现了切实保障和维护彩民正当权益的精神"。不过，在财政部的通知中，同样也提到了这次试点"发行销售试点以来，严格执行相关规定，试点工作总体平稳规范，没有发生重大风险，为利用移动电话客户端渠道销售彩票管理工作积累了有益经验"。 手机即开游戏作为一个新的试点项目，是彩票业也是财政部和国家体育总局的积极创新。可以说，江苏试点初步形成了一套可复制、可推广的管理经验，可为未来类似产品提供一定经验方法。
权责不清 收支两条线
2015年6月25日国家审计署发布了2014年对我国彩票资金进行审计结果的公告，发现以公益金为主的彩票问题资金达169亿。结果公示后舆论、大众一片哗然，对彩票公信力质疑声不绝于耳。
为什么国家审计署会发现彩票资金有169亿有问题?多个省市的省级彩票中心的彩票资金都存在问题？
如果想了解这一问题，我们需要首先了解我们国家彩票的管理架构，同时还要深入了解我国彩票目前的财务管理方式:收支两条线。
2009年7月1日国务院下发的《彩票管理条例》开始实施，意味着国家第一部彩票管理条例实施。在此之前的20多年时间里，彩票行业没有任何行业法规和条例。该条例做了很明确的规定：首先，彩票属于国务院，委派财政部作为彩票的最高监管部门。民政部和国家体育总局是彩票的管理单位，中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心是彩票发行单位，所有省一级的彩票中心是彩票的销售机构。再简单说，财政部监管，国家体育总局和民政部管理，两家国字头彩票中心负责发行并组织销售，省级彩票中心负责卖彩票。但是条例出来之后各省级机构没有进行相应改制，省一级彩票中心只有销售权，照理来说应该是企业，但是它们到现在为止还是继续沿用了以前的事业编制。
省级彩票中心理论上只是销售单位，应该只负责彩票销售。如果只负责销售，那就应该是企业，无论你是国企还是其他性质，你只是专职负责卖彩票的，但现在的省级中心，既有销售职能还兼了部分的发行、管理的职能。当我们把他当成是一个事业单位和公务员机制的部门的时候，我们突然发现他在行使企业的实际职能，同时他并没有享受所有公务员和事业单位相应的配套政策和支持。但当我们把他当成企业去考核，去审计，却发现他是事业单位。
省级中心是有任务考核的，甚至有销量考核目标。这完全就是以企业化进行运作。你今年卖了30亿，明年就要求你卖33亿，甚至体育彩票和福利彩票之间还要做销量的攀比和竞争。这是什么？这完全是产品销售和企业化运作模式。我们大家都知道2014年国家审计署对部分省份彩票中心进行了审计，审计时也遇到这样的问题。审计署到底把省级彩票中心作为一个什么主体进行审计？把你视同一个企业？但问题你不是企业，你是一个事业单位，一个公务员单位。但把你按照事业单位去审计？又发现很多带有销售的企业职能在省级彩票中心中存在。从财务、审计的角度必须严格，你是事业单位，那么就必须以事业单位标准进行审计，你超出了事业单位的任何标准都是原则问题，审计并不管不管是什么原因造成的这种问题，所以这就造成了我们包括省级彩票中心存在的尴尬境遇。因为他们的身份自己有时候都说不清楚，同一个省级彩票销售机构居然有3种编制存在，公务员加事业单位编制加聘任制3种编制同时存在于省级彩票机构。在这么一个单位有3种编制共同存在的情况下，我们怎么去考核？去审计？我们怎么去要求他们？作为最核心的彩票销售部门，在工作中推进中都会遇到各种障碍，那彩票业如何能更好的发展？
不仅是考核制度的问题，由于彩票发行归属于两个中心--福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心，在一些省份，福彩和体彩存在强烈的竞争关系，福彩强势的地方，体彩店不允许进入。体彩强势地区，不允许福彩机器共同销售。此外，体彩和福彩还存在着同质竞争，福彩有双色球，体彩就出大乐透。福彩出3D,体彩就紧跟上了排列三。
下面我们再介绍下彩票资金的组成，彩票销售后获得的资金分成三部分：返奖、公益金和发行费。根据不同品种和类型这三者的比例有一定差异。彩票资金构成比例由国务院决定。我们仅以占市场 最大份额的乐透彩票(双色球、大乐透、排列三等。)为例。其返奖比例为50%，公益金用途占35%，发行费15%。就是说彩票销售所得的50%会返还到购 买当期彩票人手中，35%会用于公益事业，15%会作为彩票发行、销售机构的发行费用，这15%当中会有大约7%的金额给到彩票代销者手中，比如大家经常 看到的彩票投注站，他们销售彩票的代销费用平均在7%。
最后我们再介绍一下彩票资金的财务管理原则––收支两条线，这个规则的存在也是造成现行彩票机制弊端的核心所在。
所谓收支两条线就是两个国家彩票中心和所有省级彩票中心只负责彩票的发行和销售。销售后获得彩票资金除去返奖全部上缴财政，财政再负责把公益金和发行费用于不同的公益用途和发行费进行支出。再简单说就是彩票中心负责收钱，财政，民政或体育总局负责支出。负责收钱的人并不知道钱最终会如何支出，同时也无权过问支出到何方。
而支出的最大头就是彩票公益金。彩票公益金是按照规定比例从彩票发行销售收入中提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。彩票公益金纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用。
我们以2014年为例，彩票年销量为3823亿，当年全国彩票公益金收入为1039.92亿元，其中中央彩票公益金收入511.84亿元，安排支出为 501.84亿元，具体包括补充全国社会保障基金269.81亿元、民政部安排项目支出22.49亿元、国家体育总局安排项目支出22.49亿元、经国务 院批准安排的中央专项公益事业项目支出187.05亿元。其中，中央专项公益事业项目包括未成年人校外教育、教育助学、红十字事业、残疾人事业、城乡医疗 救助、扶贫、文化、法律援助支、农村养老服务、灾后重建等等。2014年地方留成彩票公益金收入为530.68亿元，由地方人大审议批准后，主要用于社会 福利、体育、残疾人、教育等方面的支出。
1987年-2014年，中国彩票总销量约20488亿，累计筹集公益金6111亿(个人统计，最终数据以财政部公布为准。)中国彩票可谓是历史上时间最长，参与人数最多，贡献最大的公益慈善事业。
2014年我国境内接受国内外社会捐款捐物总额为1042亿元，而2014同年中国彩票筹集的公益金也达到了1039亿。这1039亿全部用于了社会福利，体育等公益事业。
不过，由于我们在前期对外的宣传上投入有限，造成了很多百姓不知道公益金的存在，更不理解彩票公益金的钱到底去哪里了。
其实我们可以做个最简单的宣传，只要你购买一注2元的双色球，无论中奖与否，你都捐了7毛钱给公益事业了，如果百姓知道这点，同时抱着这种心态去买彩票，那我们彩票事业肯定会有更大的进步和发展。
但现在不仅是老百姓不知道公益金的去向，连彩票发行机构和销售机构同样不具有知情权。它们只知道彩票资金除返奖部分已经全部上缴了三部委，对公益金去向和使用，彩票销售、发行机构是没有知情权的，更无权干预，过问和进行任何支出使用。
比如现在销量很大双色球和大乐透，虽然含有35%公益金，但包括彩票购买者和彩票发行销售机构都不清楚该笔公益金到底去了哪里。具体用到了哪个公益项目?只有财政部和国家体育总局(或民政部)有权去支配、使用该笔资金。
在国外彩票资金往往是一条线管理，在某种彩票发行之初或者固定时段，彩票购买者都会清晰的了解该种彩票的准确公益去向，同时彩票机构会和公益项目或者该项目机构直接对接，将彩票销售公益基金部分直接指向或者转交对应机构。在文后我们提及的今年下半年开始专向发行的法国文化遗迹保护即开彩票就属于这种情况。
因此，收支两条线的问题得不到解决，彩票行业的乱象仍旧无法得到充分彻底的根治。
当然，公益金使用规范的制定，实施标准，社会公示等诸多方面我们还有不少欠完善之处。
国家彩票
我国的彩票却并非纯粹的国家彩票，甚至有专家提出，中国彩票其实是部门彩票，钱只是给三部委用的。虽然这个观点有些偏激，与实际情况有一定偏离。但这也说明一个现象和问题，中国的彩票还不是纯粹的国家彩票。所谓国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言，未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广，可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。
在许多售彩国家及地区，彩票收支大多为一条线管理。国家按照根据大政方针和整个区域的平衡，安排公益金的使用。举个例子例如某国的环保部跟国家汇报，今年空气污染问题很大，需要治理，但治理有资金缺口，缺500个亿，发行彩票是很好的募资渠道，国家同意，发行雾霾彩票，治理该国空气污染。购买时，彩民被告知，拿100块钱买彩票相当于捐35块钱，中不了奖也没事，老百姓是受益方，因为最后的公益金是用来治理空气污染的。彩民买彩票都已经知道这个钱去哪儿了。
法国总统马克龙锦年5月宣布发行彩票，募集资金保护濒危文化遗产。这个时候法国人甚至欧洲人去买这个彩票，他就知道这个是为了是保护法国这些历史遗迹的。但我不中奖的时候，我觉得就算贡献了一下，对吧？啊而人很明确，只有这50亿会给这个法国的这种文化遗产保护筹集50亿的资金，那这就很清晰了，吗那这这就是他每年都变，他不是说这彩票永远卖下去，它就卖这一两年。但是在中国没法做到这样。
在北美独立战争期间，彩票所得在一定程度上缓减了当时战争费用紧张的压力。在战后的基础设施建设中，彩票收入成了重要的资金来源。
因此，既然彩票是中国唯一合法的博彩形式，国家发行彩票的初衷是为了弥补发展社会福利和公益事业的资金短缺，所以时至今日，彩票监管、发行、销售机构应承担更多的社会责任，更突出彩票的公益性宗旨，淡化博彩色彩，尤其在彩票设计中更应注重防沉迷和过度购彩，引导彩票回归公益之路。（经济观察网记者陈伊凡采访整理）
（作者系中国彩票行业沙龙创始人、北京社会管理职业学院教授）
