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作者简介：陈淑青福建省招标采购集团PPP咨询中心副总经理、福建省闽招咨询管理有限公司副总经理、国家发改委PPP专家
经福建省政府同意，7月5日福建省财政厅出台了《福建省财政厅关于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（闽财经[2018]23号）（以下简称“意见”），从坚持规范发展、防范债务风险、强化主体责任、夯实工作基础和完善奖惩机制等五个方面，对福建省PPP事业作进一步指导。在针对PPP模式的悲观言论蔓延形势下，站在注重PPP高质量的新起点上，意见的出台，无疑给参与和关心福建省PPP工作的建设者们一剂强心剂。纵观意见全文，具有以下几个亮点：
一
规范发展和防范风险是当前PPP可持续发展的主旋律
全文将规范发展和防范风险提到了重要高度，防范风险是落实省委省政府防范风险工作的决策部署，规范发展是推进PPP事业可持续发展的重要基础。2017年是PPP规范发展之年，财政部出台一系列规范地方融资平台、政府投资基金、政府购买服务和PPP管理的文件，就是为了在新的PPP起点上更稳健地迈向新的征程。意见精神紧跟财政部步伐，
一是要求“准确把握PPP模式科学内涵”，不忘改革初心，深刻把握内涵，才能让PPP走得更远更稳；
二是要求严守“四个不得”，即不得承诺回购社会资本方的投资本金、不得以任何方式兜底社会资本方的投资本金损失、不得承诺社会资本固定收益回报和最低投资回报、不得为项目债务提供任何形式的举债担保或承诺，亦是财政部、财政厅相关文件三申五令禁止的行为；
三是严防“四化”，把好“四线”贯穿其中，PPP模式在中国的发展固然取得了显著效果，但出现一些不规范环节干扰其大步向前的步伐，意见以高质量发展的目标，以实现提质增效为目的，一再重申红线，防范风险，为PPP的规范发展理清思路。
二
鼓励存量项目改造，优化政府债务结构
《关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告》（2017年8月29日第十二届全国人民代表大会）提到“对已经建成运营且效益较好的存量基础设施项目，通过PPP方式向社会资本转让项目资产所有权和经营权，转让收益政府再用于精准补短板项目”；国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号)要求“各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产”以及财政部主要领导讲话精神多次提及优先支持存量项目转化PPP模式。而意见全文三次提到支持存量项目改造，分别是“积极运用PPP模式补齐民生领域、存量项目、民企参与‘三个短板’”、“要从地方政府存量债务项目中，通过物有所值论证识别筛选，进行存量项目PPP改造，回收项目投资，提高运营效率，并腾出政府债务空间”、“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目”，故支持存量项目改造，既在大方向上符合国务院、财政部、国家发改委政策上的要求，又能够化解地方政府债务，扩宽建设资金来源，提高公共服务的供给效率。但下一阶段希望相关部门能够出台更为详细的文件明确存量项目的范围、操作指引、财税处理等问题，切勿利用存量一词做PPP的文章。
三
加大力度鼓励民营资本参与
福建省落地的PPP项目中，超过四成的社会资本是民企，涉及的行业有传统的交通运输、城镇综合开发、市政工程，也有新兴的医疗、文化、旅游、体育等幸福产业，投资额大多在5亿元以下。从数据来看，福建省PPP市场对民企相对开放，但还要进一步规范，意见创新性地要求“凡适合民营资本参与的项目，在PPP实施方案中要有鼓励民营资本参与的相关内容表述”，这一举措是对民营资本进入福建省PPP市场的一大利好，若能够有具体实施细则，明确支持民企的具体举措，特别是在融资上给予民企和国企差异不大的支持力度，则福建省的PPP市场会更加“百花齐放”。
四
防止PPP名称被滥用
针对目前国内出现的部分伪PPP项目或未经科学论证超出地方财力滥上的项目，福建省防微杜渐，吸取其他省市已经出现的不规范项目经验，明确了PPP项目信息公开，要求“所有采用PPP模式的项目都要纳入财政部PPP综合信息平台，未纳入平台的项目不得冠以PPP及项目名称”，该举措能够进一步表达福建省去伪存真、激浊扬清的决心，在源头上遏止不规范的PPP项目。
五
PPP项目的工程包实施模式
意见鼓励行业内同质小散项目科学捆绑，是福建省PPP发展的一大特色。早在2015年，福建省龙岩市四个县（区）乡镇污水处理厂网一体化PPP项目的政府方针对“小散”项目，采取同类项目整合、“存量+增量”等方式做大项目规模，提高收益水平，增强项目吸引力，该项目入选财政部水务行业类PPP示范推广项目，也是入选项目中唯一的农村污水处理案例。随后福建省推广的工程包项目亦是对同质小散项目科学捆绑的良好实践。
六
更为科学的奖惩机制
早在2015年福建省就出台了《福建省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作（PPP)试点扶持政策的意见》（闽政办〔2015〕69 号），对符合条件的项目，按照新引入社会资本金额，5000万元以上、1亿元以下的奖励50万元；1亿元以上每增加1亿元再奖励30万元；单个项目奖励额不超过500万元；列入财政部PPP示范项目的，奖励金额按上述标准增加20%。按照该文件精神，福建省财政厅组织了四批落地项目的专家评审，足额兑现了奖补资金。意见对奖补办法进行了修正，从对单个项目的奖补改为对推广PPP模式操作规范、成效明显、社会资本参与度较高的市、县（区）给予奖补，笔者认为该奖补方式更为科学，主要体现在：
（1）奖补资金使用效益更高。作为PPP一线工作者，工作中经常被咨询“到位的奖补资金该如何使用”，咨询该类问题的政府方代表负责的项目多是已经解决了前期经费或者项目所需资金均由社会资本筹集情况。奖补资金获得者实施机构使用奖补资金参照专项资金的管理办法，一一对应项目，而所有资金都已经到位，奖补资金又下达给实施机构，实施机构对于该奖补资金的近期安排没有方向，而意见对奖补方式的修正，能够使奖补资金更有效使用，奖补资金能够使用到与PPP相关的方方面面，如前期策划、项目推广，进一步提升了地区PPP运作能力；
（2）符合新时期的PPP要求。笔者参与过两批次福建省奖补项目的评审，随着PPP模式的推广和规范，评审标准上的硬性指标（指的是符合PPP特性的指标，如合作年限，签约主体，是否开展两论等）大多数项目都能够满足，即只要资料齐全大多数项目都可以拿到奖补资金。新时期下的PPP项目被赋予更高的要求，以市、县（区）作为奖补对象，能够激发地方政府更严格认真筛选适宜项目，实施过程做精做好，区域间比肩赶超，符合新时期PPP高质量发展的目标。
综上所述，在福建省委省政府高度重视防范化解重大风险工作的决策部署下，在福建省PPP各参与方的共同努力下，在23号文的指导下，不忘初心，牢记树立“四个意识”，奏响规范发展和防范风险的主旋律，愿福建省PPP事业健康持续发展！
附：
福建省财政厅关于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见
各市、县(区)人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业、各高等院校：
为持续规范推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，进一步引导和鼓励社会资本参与PPP项目，促进提升公共产品和服务的质量与效率，经省政府同意，现结合我省PPP试点工作实际，提出以下意见：
一、坚持规范发展。进一步规范实施PPP项目，是推进PPP事业可持续发展的重要基础，是促进公共服务供给提质增效的有效途径，是遏制政府隐性债务风险的迫切需要。各地各部门要认真贯彻中央和省委省政府关于防范化解重大风险工作的决策部署，按照高质量发展的要求，牢固树立“四个意识”，深刻认识当前规范PPP管理的重要意义，准确把握PPP模式科学内涵，积极运用PPP模式补齐民生领域、存量项目、民企参与“三个短板”，提升基础设施和公共服务供给质量和效率，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，坚决制止PPP模式泛化滥用现象，避免脱离实际需要、突破财政承受能力、不顾风险隐患上项目，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。
二、防范债务风险。各地各部门要杜绝伪PPP项目，严防假借PPP名义，以承诺固定回报、回购安排、明股实债和兜底等违规方式，变相违规举债转化为政府债务风险。各级政府及其指定机构参与PPP项目要严守“四个不得”，即不得承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式“兜底”社会资本方的投资本金损失，不得承诺社会资本固定收益回报和最低投资回报，不得为项目债务提供任何形式的举债担保或承诺。要防止政府支出责任固化，PPP项目政府付费或可行性缺口补助与绩效考核结果挂钩部分占比应不低于30%。要量力而行，统筹考虑各级财政长期支出责任，财政部门要设立PPP项目台账，开展PPP项目财政支出责任统计分析预警，严把年度PPP项目从预算中安排的支出责任不超过一般公共预算支出10%的支出“红线”，超限额地区一律不得新增安排一般公共预算支出用于PPP项目，同时，确保论证通过的PPP项目政府支出责任有保障。要从地方政府存量债务项目中，通过物有所值论证识别筛选，进行存量项目PPP改造，回收项目投资，提高运营效率，并腾出政府债务空间。
三、强化主体责任。各地要认真贯彻落实国务院和有关部委以及我省出台的PPP相关政策制度，充分论证项目实施必要性、可行性，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，条件不成熟、不能实现物有所值的项目不采用PPP模式。健全项目库动态管理机制，严把“入口关”，对存量项目定期清查，对于检查中发现的不规范项目清理整改或予以退库；对新申请纳入项目管理库的项目进行严格审核把关；对于超过财政承受能力限额的市县，将暂停新项目入库，直至按规定完善入库项目财政支出数据。认真编制项目实施方案、财政承受能力论证和物有所值评价报告，严格履行政府采购、预算资金和政府债务管理等监管职责。强化履约管理，督促社会资本方按合同及时足额缴纳项目资本金，防止以债务性资金充当资本金或第三方代持社会资本方股份。加大力度鼓励民营资本参与PPP项目合作，凡适合民营资本参与的项目，在PPP实施方案中要有鼓励民营资本参与的相关内容表述，不得以不合理的采购条件对民营资本实行差别待遇或歧视性待遇。
四、夯实工作基础。行业主管部门要加强业务指导和培训，推动各地严格依法依规开展项目采购，实施绩效考评，合理分担项目风险，构建平等合作关系；进一步完善行业标准，优化项目融资结构，有序推进项目实施；继续形成工作合力，联合开展督导，推动PPP模式规范、可持续发展。各级财政要会同行业主管部门加强PPP模式运作规划，鼓励和引导区域内产业关联项目、行业内同质小散项目科学捆绑、综合开发；进一步强化项目运营管理，及时纠正不规范行为；推进PPP项目信息公开，所有采用PPP模式的项目都要纳入财政部PPP综合信息平台管理，未纳入平台的项目不得冠以PPP及相关名称；继续加强PPP项目咨询机构管理，持续提升项目实施水平。
五、完善奖惩机制。根据《中共福建省委办公厅 福建省人民政府办公厅印发〈关于建立正向激励机制促进有效投资的八条措施（试行）〉的通知》（闽委办发〔2017〕4号）文件精神，对推广PPP模式操作规范、成效明显、社会资本参与度较高的市、县（区）给予奖补，2018-2020年，经省财政厅或其授权机构评选认定，每年对规范实施PPP工作成效明显的排名前2位的设区市（含平潭综合实验区）分别奖励500万元，对排名前10位的县（市、区）分别奖励300万元。对推动PPP模式试点工作力度不足、成效不明显、操作实施不规范的地区或项目，要综合运用检查督导、约谈、通报等方式，督促限期整改。加强对利用PPP进行违法违规举债融资行为的监督问责，对严重违反规定实施PPP项目并造成重大损失的，将按照有关规定予以处理。
福建省财政厅
2018年7月4日
