地方政府隐性债务就像冰山，小部分浮在水面，大部分隐藏水底。这些隐性债务究竟有多少，尚无公开的权威统计，但在贵州、云南等西部地区，调研者隐隐听到冰川崩裂的声音。
2018年二季度，在一次全国人大常委会分组审议报告会上，三位委员曾追问：“地方政府隐性债务的底数到底有多少?”然而，被追问的问题，相关部门并未给出确切回答，一个重要原因是各部门的统计口径存在分歧，各地政府部门对隐性债务的认定标准不一。
委员们之问，亦是很多地方政府官员的心头之忧。
在经历过去十年政府投资高速增长、融资平台失控扩张之后，地方债务风险已成隐患，其中显性债务尚可统计公布，隐性债务至今莫衷一是。
李市长（化名）是中国西部地区某地级市政府的一位主要领导。早在2015年，该市财政就陷入严重亏空状态， 政府负债率（负债率=债务余额/GDP）这一核心指标，已经超过60％的国际标准风险警戒线。2017年以来，金融市场资金面骤紧，原有融资渠道被堵，实体经济税收增长缓慢，地方政府债务风险越来越大，财政负担沉重。今年下半年，该市政府有好几笔债务到期需要偿还，但现在资金还没有着落，为此李市长颇为焦虑。
近期，李市长看到有关湖南某市政府“赖账”的新闻，触动很大。当地主管领导召集银行、银监局、融资平台公司的一把手参加会议，要求各家银行下调贷款利率，配合市政府化解沉重的债务。地方政府“赖账”被曝光，引发市场普遍关注，但随后，该市出面辟谣，亦未有进一步权威信息披露。
问题不仅在西部，亦在东部地区出现。
今年5月上旬，天津市国资委下属两个省级融资平台相继传出信托兑付风险，其中天津最大的国有房企——天房集团累计在50多家金融机构融资负债，涵盖四大行、各大股份银行和主流信托机构，负债总计1830多亿元。这犹如一声惊雷惊动金融圈，也引起监管部门的高度重视。
据《财经》记者调查，目前中国一些地方政府债务风险高悬，除了公开可查的显性债务，统计口径不一致的隐性债务风险也在日益积累。近期，《财经》获悉的部分第三方机构的研究报告测算表明，不少中国地方政府的负债率可能已经超过国际债务风险警戒线。
根据中国财政部公布的地方债务数据，截至2017年底，中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府总体债务余额是29.95万亿元，政府负债率为36.2％，远低于60％的风险预警线......
隐性债务水多深？
由于标准不清，摸底不实，全国人大常委会委员们追问的“地方政府隐性债务的底数到底有多少”？自然无法得到相关部门的准确回应。但这一统计口径的模糊，已经引起高度关注。
《财经》记者从多个部委了解到，关于地方隐性债务，目前中央层面的确还没有专门机构给出明确定义和统计标准，因此也无法公布有关地方政府隐性债务的统计数据，财政部、国家发改委等部门对此也说法不一。
一些调查研究机构根据自己设定的标准进行摸底，认为地方政府隐形债务主要集中在地方融资平台违法违规举债。
长江产业经济研究院研究员陈柳带队调研的结果显示，截止到2016年底，仅仅地方融资平台总负债就高达30.27万亿元，如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额，全部纳入政府杠杆率计算，中国政府负债率就远超60％的风险预警线。
中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶，清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩也带领各自团队对地方融资平台债务做过调研。
张晓晶团队调研结果 显 示，“当前地方政府融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40％”；白重恩团队公布的调研结果为，截至2017年6月底，“发行过城投债的企业债务余额”大约是47万亿元。
还有其他专业机构也对地方融资平台债务做了摸底，但调查得出的债务数据不尽一致。
中财--鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成解释说，全国地方融资平台有70％以上是在区县一级，所在领域遍布工业、农业、公用事业、交通运输、房地产、能源等，分属各职能部门管理，分属国务院不同部委，研究机构很难全部掌握各地方政府融资平台的准确数据，这正是导致各专业机构对地方融资平台债务调查结果出现偏差的主要原因。
有关隐性债务的统计口径和调查方法，各调研机构的标准也不尽相同。
陈柳在研究地方政府隐性债务时发现，截至2017年9月30日，在银监会统计的1.1万多家地方融资平台中，名义上已有2498家平台退出了，但其实仍然还在承担执行地方政府融资的任务。一些地方新设的融资平台，并没有列入银监会统计的融资平台名单之内，这会使得有关方面对政府融资平台负债规模出现误估、误判。
目前为止，地方融资平台的融资模式并不计入政府财政预算，因此各地区的融资平台到底借了多少钱，各自有统计，但尚无权威的全国汇总数据出现，这为判断地方政府隐性债务带来了困难......
政府投资加重地方债务
近年来中国地方债务因何高悬？ 答案在于地方政府的投资冲动。
张依群介绍，从1978年改革开放至今，中国地方政府债务的形成轨迹大致可以分为三个阶段：以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济。2008年金融危机爆发前，政府投资并不是拉动经济的主要角色，多数地方政府的债务问题并不突出。
2008年国际金融危机爆发后，中国政府为了稳定经济增长，决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一揽子政策，推出“4万亿投资计划”刺激经济发展，这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集，由此，很多地方政府的固定资产投资迅速攀高。
政府融资平台也随之如雨后春笋般发展起来，从2008年的几十家，到2010年猛增到一万余家，这为地方政府债务问题凸显埋下伏笔。
从2012年始，受周期性、体制性和结构性因素影响，中国经济下行压力加大，国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力，开始通过融资平台，以举债模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此导致地方政府债务问题更加凸显。
这一 趋势引起了高层关注。2014年国务院曾通过修改《预算法》和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）严控地方政府债务增量。2015年初，相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别，并且由全国人大出面，对截至2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认，明确地方政府负有偿还责任、也即政府显性债务为15.4万亿元，或有债务、也即后来的隐性债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。
2017年金融工作会议之后，中央层面上有了地方政府隐性债务的提法......
西部地区债务风险恶化
面对越来越严重的地方政府隐性债务问题，决策层高度关注化解之道。
2017年7月14日中央召开第五次全国金融工作会议，习近平总书记明确指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。十天之后，中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，这是中央层面上首次公开提出，对地方政府“隐性债务”的关注。
中诚信国际评级有限公司董事长闫衍对地方政府债务风险颇为关注，他带领团队调研的结果显示，截至2016年底， 中国地方政府隐性债务总规模是在20万亿元到30万亿元之间。更进一步的核算结果，如果仅考虑地方政府显性债务，2016年地方政府的负债率约为36.7％，比60％的警戒线低了一大截。
从全国范围来看，31个省区市负债率超过60％警戒线的地区并不多，只有贵州、青海、云南3个西部省份高出警戒线，其他地区负债率基本都在40％以下。但如果加上地方政府隐性债务，2016年地方政府负债率就有12个省份超过60％的警戒线，其他地区表现出的负债率也大幅上升，向风险警戒线逼近。
闫衍团队调研结果显示，从2015年至2017年，地方政府隐性债务增长率高达27％，比地方政府显性债务增长高出20个百分点。他建议，相关部门应该高度关注地方政府，尤其是贵州、青海、云南等西部省份的政府隐性债务。
陈柳带领的团队对各省融资平台形成的政府隐性债务规模统计表明，从高到低排在前5位的依次为：江苏48080亿元、 浙江26527亿元、 四川20919亿元、天津18996亿元、重庆15724亿元。
不过他对《财经》记者表示，判断某个地方政府债务风险高低，并不能简单说，某个地方债务总量越大，债务风险就越大，而是要从地方政府负债率和经济发展水平、政府收入水平等方面来统筹考量......
警惕隐性债务风暴来袭
若要治理越来越沉重的地方隐性债务，是否有对症良药？
中国人民银行研究局局长徐忠近期开出了治理地方政府债务风险的“药方”，建议探索地方政府财政破产制度，以此来对地方政府行为形成硬约束，这等于是给准备继续“赖账”的地方政府官员敲响警钟。
白重恩、张晓晶、陈柳各自带队做出的地方政府隐性债务调查，只是针对地方政府融资平台。在专家们看来，以PPP项目、政府购买服务、政府投资基金等形式出现的融资“新马甲”，也是近年来地方政府隐性负债的主要形态。
在财政专家们看来，2015年以来各地大力推进的PPP项目，形成了新一轮政府隐性债务。
实施PPP项目，原本是为了吸引民间资本、外商投资等社会资金，以降低政府债务。但从目前情况看，主动参与PPP项目的却绝大多数是央企和地方国企。截至2017年底，央企累计中标各地PPP项目超过2万亿元，地方国企中标PPP项目金额占已采购完毕项目总规模的32.37％。在专家们看来，政府对PPP项目的投入，也存在隐性债务风险问题。
温来成向《财经》记者透露，因为PPP项目合作中的违法违规，全国已有300多个市县一级政府被法院列入黑名单之中。按照相关政策，PPP项目中的政府承诺支出，并不在地方政府债务统计之列，但由于一些地方政府的违规参与，使得PPP项目合作公司屡屡将地方政府起诉至法院。
2017年11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》，隔了一周，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，两份文件都是对违法违规的PPP项目进行集中清理、集中整顿，主要目的是防止PPP项目异化为新的地方融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。
从近期财政部公布的PPP项目库清理结果来看，截至2018年3月末，已累计清退PPP管理库项目1160个，清减投资额1.2万亿元。
比如在过去几年， 西北某省份的PPP项目急速扩增。财政部PPP项目库存显示，截至2017年底，该省份的PPP入库项目500个。今年3月下旬，该省份发改委召开有关防范政府债务风险的专题会议，明确将全面清理2017年、2018年国家及地方下达的补助资金项目，凡由政府付费的PPP项目被叫停。
多位专家分析表示， 近期不少央企或地方政府的PPP项目被叫停，表明PPP项目中的政府隐性债务问题，已经进入监管部门的视野。
从更大范围来看，今年初以来，陕西、新疆、湖南、山西等地已经开展地方政府隐性债务审计，为防范和化解债务风险，清查监管力度在增大。
《财经》记者注意到，在财政部近期印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中，“不得”一词出现了23次。
赵全厚、张依群表示，对于不断攀高的地方政府隐性债务，从中央到地方的监管也在加码。
一方面，财政部、国家发改委等方面密集发文，明晰政府显性债务和隐性债务之间的界限，通过多种手段，有效控制政府债务增量，防范地方债务风险；另一方面，中央在推动各省市开展政府性债务、尤其是隐性债务的摸底清查，同时提防并治理地方政府债务问题中引发连环违约现象......
以上内容节选自2018年7月9日出版的第16期《财经》杂志
