米海杰 金维刚 王晓军
缴费基数是社会保险制度合理设计和平稳运行的关键参数，在社会保险制度运行中具有重要的作用。它直接决定了缴费负担、待遇水平以及基金财务平衡性。随着社会保险覆盖范围的不断扩大，参保人员逐步扩大到灵活就业人员等低收入群体。然而用于核定缴费基数的社会平均工资口径经年未变，虚高的缴费基数已经超过大量低收入参保人员的承受能力。本文将在总结社会保险缴费基数相关政策的基础上，采取定量技术分析我国社会保险缴费基数确定中存在的问题与原因，结合学术界的相关建议与地方实践，提出完善社会保险缴费基数确定的政策建议。
一、社会保险缴费基数在国家层面的政策规定
社会保险缴费基数是养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险缴费基数的统称。我国五项社会保险缴费基数政策的演变过程见表1。
按照现行制度规定，缴费基数的口径是，单位缴费基数为其上年度本单位职工工资总额，即双基数法；单位职工的缴费基数按照本人上年月平均工资核定，仅养老保险有上年度在岗职工平均工资的60%下限和300%上限的规定；灵活就业人员以在岗职工平均工资作为缴费基数。
二、社会保险缴费基数确定中存在的问题及原因分析
（一）我国的收入分布呈严重右偏分布，均值不能反映大多数人的收入水平，缴费下限位于收入分布的中位数左右
依据中国综合社会调查（CGSS）2010年的数据，城镇居民收入均值在城镇家庭收入分布75%的分位点上，说明收入均值反映的不是中等收入，而是高收入水平，只是少数高收入人群拉高了收入均值；缴费下限位于家庭收入分布的中位数左右，说明有一半的参保者的实际缴费率要高于名义缴费率。
（二）在岗职工平均工资统计口径过窄，不能反映全体从业人员的收入水平
在岗职工平均工资的统计范围是规模以上城镇非私营单位的从业人员，且这部分人员工资相对较高，而私营单位的就业者、个体工商户和灵活就业人员未被覆盖。表2反映了2009—2016年城镇非私营单位就业人数占城镇就业总人数的百分比。城镇就业人员中仅有不到一半在城镇非私营单位就业，而在岗职工平均工资统计的范围又是一定规模以上企业的在岗职工，实际被纳入统计范围的就业人员比例会更低，反过来说明有相当一部分的就业者未被纳入在岗职工平均工资统计范围。因此，在岗职工平均工资不足以反映全体从业人员的收入水平。
（三）未被纳入在岗职工平均工资统计范围的就业人员工资水平偏低
未被纳入在岗职工平均工资统计范围的就业人员中工资总体水平偏低，而如果将这部分人员纳入在岗职工平均工资的统计范围，该指标将出现大幅下跌。
1.城镇私营单位就业人员工资水平
表3显示了历年城镇私营单位平均工资占在岗职工平均工资的百分比。自2009年公布城镇私营单位平均工资数据以来，该百分比由2009年的55.59%持续上升到2014年的63.44%，随后小幅下降至2016年的62.08%，总体来看比例仍不高。这说明，城镇私营单位就业者中有相当大的一部分人将按照缴费下限缴费。
2.个体和灵活就业人员的工资水平
与城镇私营单位就业人员相比，个体和灵活就业人员的工资更低，虽无相关统计数据，但一般在当地最低工资标准上下，而最低工资由省级政府公布。最低工资占在岗职工平均工资的百分比在北京市不超过20%，在天津市位于20%~30%之间，在河北省位于30%~40%之间，说明在岗职工平均工资大大高于个体和灵活就业人员工资。如果个体和灵活就业人员以在岗职工平均工资作为缴费基数，将大大超过其可负担的能力。
3.扩大统计口径后的社会平均工资
利用现有统计数据，可计算将在岗职工平均工资指标的统计口径扩大到城镇非私营单位就业人员、城镇私营单位就业人员后的平均工资。能够看出，扩大统计范围后的平均工资占在岗职工平均工资的比重基本保持在85%左右。如果将个体和灵活就业人员也纳入统计范围，该比值将更低。若假定个体和灵活就业人员平均工资为在岗职工平均工资的30%，全口径下城镇就业人员平均工资占在岗职工平均工资的比重在2009—2015年呈上升趋势，由59.65%增至75.39%，在2016年又降至68.15%，主要原因在于个体和灵活就业人员在城镇就业人员中占比降低。若假定个体和灵活就业人员平均工资为在岗职工平均工资的40%，相同年份该比例将降低2~4个百分点。
（四）低收入者缴费负担过重，断保、退保现象严重
通常，低收入者往往指小微企业职工、灵活就业人员，他们的收入特点是不稳定且总体水平较低。若假设某灵活就业人员工资等于最低工资，且最低工资占在岗职工平均工资的40%，缴费基数为在岗职工平均工资，养老保险和医疗保险个人缴费率分别为8%和2%，则个人缴费占其工资收入的比重高达25%。如果其最低工资占在岗职工平均工资的比重更低，其实际缴费率会更高。此外，低收入者工资增长幅度往往较慢。当实际工资低于缴费基数下限时，必然造成缴费的增长速度大大快于他们实际收入的增长速度。缴费基数与实际收入的差距越来越大，又会进一步加大缴费压力。因此，低收入者虽然有较强的缴费意愿，但不得不放弃未来的保障而选择眼前的温饱。
（五）困难企业缴费负担沉重，只能靠欠缴保费或降低缴费基数压低成本
人力成本是企业重要的成本支出，尤其是对于劳动密集型企业来说。过高的社会保险缴费负担导致困难企业人力成本普遍上涨，可能造成不少企业难以为继，为了生存，只能欠缴保费或降低缴费标准。
（六）待遇与在岗职工平均工资挂钩的机制会加重社会保险基金支付负担
以在岗职工平均工资计发的待遇水平高，会进一步加重社会保险基金的支付负担。这是由于社会保险向低收入人群的再分配性质，使缴费水平越低，单位缴费所获得的待遇水平越高。而我国低收入者较多，且缴费基数存在少报漏报的现象，按照低于在岗职工平均工资进行缴费，必然会加重养老保险基金的支付压力。支付负担的加重反过来又需要提高缴费，低收入者缴费负担会更重，断保、退保现象会更加严重，如此反复，形成恶性循环。
三、完善社会保险缴费基数政策的建议与做法
（一）学术界的政策建议
在我国，学术界对缴费基数的研究主要集中在缴费基数的设计原则、设计参数两个方面（见表4）。
（二）实践部门的具体做法
缴费基数的主要问题是下限的确定。影响缴费基数下限的参数主要有社会平均工资和缴费基数下限占社会平均工资的比例。目前，部分地区针对单位或个人缴费负担过重的事实，对缴费基数下限作了形式多样的规定，但也都是围绕上述两个参数作的调整。调整主要分为三类：一是将确定缴费基数上下限的城镇单位在岗职工平均工资改为职工平均工资，以天津市、上海市为代表；二是下调核定缴费下限的比例，以陕西省、四川省、河北省为代表；三是同时采用上述两种方式，以北京市为代表。
虽然上述各省份在下调缴费基数下限的过程中，取得了一定的效果，但仍然存在一系列问题。一是中小微企业和低收入人员缴费负担仍较重；二是有近一半的参保者按缴费下限缴费；三是中断缴费的人员占比仍呈增长态势；四是平均缴费基数偏低；五是缴费基数调整与待遇计发办法调整不同步。
四、完善社会保险缴费基数确定的政策建议
（一）完善现行社会平均工资的统计方法
虽然国务院已经提出将城镇私营单位就业人员纳入缴费基数的统计口径范围，但常仍有大量的个体工商户、灵活就业人员未被覆盖。建议一步到位，将全体就业人员工资纳入在岗职工平均工资统计范围，或用中位数工资替代平均工资，以反映大多数人的收入水平。
（二）下调缴费基数下限，同时调整待遇计发办法
众所周知，我国社会保险具有再分配功能。参保者缴费基数越低，内含回报率越高。如果下调缴费基数下限，确实能起到扩大制度覆盖面的作用，但仍会有相当一部分参保者按下限缴费。这虽然能够在短期内增加基金收入，但长远来看将对基金将造成较大的冲击。建议下调缴费基数下限，但为防止对社会保险基金的破坏作用，应通过调整待遇计发办法弱化高收入者向低收入者再分配的程度。
（三）对低收入者实行灵活的社会保险政策
低收入者本身收入水平偏低，应针对其低收入的特点研究适合这部分群体的社保缴费政策。第一，坚持低进低出的原则，即允许低收入者用较低的缴费、较长的年限来换取最基本的生活保障。第二，对低收入者给予社会保险缴费补贴或实行助保贷款等优惠政策，当然也要考虑到各地财政的可承受能力。
（四）加强部门联动，做实缴费基数，同时加大对恶意瞒报、漏报社会保险费行为的惩罚力度
社会保险经办机构稽核力量薄弱，难以有效核查，做实缴费基数需要部门联动。建议加强与工商、税务、住房和城乡建设等部门的合作，通过建立数据共享机制，获取工商部门单位与职工人数信息，税务部门个人收入信息，住房和城乡建设部门公积金缴费基数信息，在与社会保险缴费信息比对后，有针对性地开展稽核行动。同时，加大对恶意瞒报、漏报社会保险费行为的惩罚力度。
摘自《保险理论与实践》2018年第4期
作者简介：
米海杰，中国劳动和社会保障科学研究院助理研究员；金维刚，中国劳动和社会保障科学研究院院长、研究员，博士生导师；王晓军，中国人民大学统计学院副院长、教授，博士生导师。
