观点
孙飞
近年来，我国政府投资基金发展迅速，不仅通过多倍带动社会资本大大提高了财政资金使用效率，还在一定程度上弥补了市场失灵，实现产业引导扶持、企业发展、社会资本获利的多重目标。在此背景下，如何对政府投资基金进行有效监管，成为迫切需要解决的问题。
一、我国政府投资基金的监管现状
2005年11月国家发展改革委、科技部、财政部等十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中，第一次提出“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。此后，国家发展改革委、财政部等相关部门根据各自负责领域积极出台细则，推动政府投资基金的设立、运行和完善。
从文件梳理可以看出，我国政府投资基金当前的主要监管依据为财政部《政府投资基金暂行管理办法》和国家发展改革委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。两者虽然对基金的叫法不同，对资金投向的规定也各有侧重，但监管对象并无本质区别。此外，由于政府投资基金自身私募投资基金的属性，还要接受来自证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》的监管。因此，我国政府投资基金实际上面临来自财政部、国家发展改革委、证监会的三方监管。
二、我国政府投资基金监管体系存在的问题
一是“三重监管”存在部分重复和矛盾。从监管出发点和侧重点来看，虽然财政部是从财政资金使用角度、国家发展改革委是从实现产业政策目标角度、证监会是从对私募基金的监管角度制定文件，但难免存在一定程度的重复和矛盾。例如，国家发展改革委要求政府投资基金应该在募集完毕的20个工作日内，在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统或其子系统中登记；中国证券投资基金业协会也要求私募基金在募集完毕的20个工作日内向其申请备案；财政部则要求政府投资基金履行事前备案程序，即“由财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准”。此外，在“不得从事业务”中关于二级市场的投资规定方面，国家发展改革委只规定不得投资股票和期货，财政部的要求还包括不得投资“房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品”。针对这些问题，目前还未实现有效的监管协调。
二是绩效评价框架尚需完善。监管文件中对政府投资基金的绩效评价均只有原则性论述，尚未形成完整有效的绩效评价框架。各地方政府的评价体系也主要集中在对资本投向、进度、退出等方面，缺少对基金日常管理运作的规范性、专业化进行有效监管和评价，无法据此作出全面客观的考核。
三、加强监管体系建设，完善绩效评价框架
一方面，进一步加强监管体系建设。针对目前“三重监管”体系中存在的问题，长期来看可以联合出台统一的监管规定，实现监管的系统性、科学性。短期而言，也可以先通过补充文件加强监管协调，对重复和矛盾内容予以明确和解决。
另一方面，完善绩效评价框架。有效的绩效评价是提高政府投资基金运作效率的重要手段，应将其从当前监管规定中独立出来，尽快建立全方位、多维度的绩效评价框架，促进基金的良性健康发展。评价指标应兼顾基金的政策效益和经济效益，同时关注社会满意度和企业满意度，对基金进行事前、事中、事后评价。其中，事前指标着重对设定政策目标、选择管理机构等情况进行考核，事中指标主要考察市场化、专业化管理程度以及运作的合规性等，事后指标则主要从资本退出的角度进行考核，重点考核项目完成情况、政策目标实现情况以及经济效益等。在全国统一的绩效考核评价框架尚未建立的情况下，各省级政府可以根据本省情况，先行建立绩效考核体系，促进政策投资基金规范发展。
（作者系国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员）
