一家之言胡登良
国务院总理李克强5月23日主持召开国务院常务会议，确定加大困难地区和薄弱环节教育投入，推进多渠道增加托幼和学前教育资源供给。在笔者看来，学前教育的经济属性决定它的供给方式。
学前教育是公共产品或准公共产品
社会共同需要是决定一种产品是公共产品、准公共产品还是私人产品的根本因素，它受一个国家或社会一定时期内的经济发展水平、道德价值标准等因素的影响。依据这个根本因素，可以形成一个产品经济属性的谱系：社会共同需要强度高的产品是公共产品，完全不具备社会共同需要的产品是私人产品，处于中间形态的往往是准公共产品。
公共产品或准公共产品的经济属性主要通过它的供给方式和资金来源来体现。公共产品一般由政府来提供，资金主要来源于财政资金。准公共产品一般由政府、市场和社会共同提供，资金来源于财政资金、市场投资、慈善捐赠和个人消费收费。
学前教育是个体一生发展的奠基阶段，对国民素质的提高、社会稳定的维护、国家经济的发展乃至综合国力的提升都具有非常重要的积极作用。各个国家都存在很强的学前教育的社会共同需要，将学前教育定位于公共产品或者准公共产品。以经济合作与发展组织国家为例，爱尔兰、芬兰、匈牙利、瑞士等国将学前教育定位于公共产品，主要由政府提供，财政支出占总支出的90%以上。美国、德国、法国、比利时等国将学前教育定位于准公共产品，由政府、市场和社会来提供，财政资金占总支出分别为48%、60%、80%、80%。财政支出占总支出50%以上的国家占经济合作与发展组织国家近7成。
学前教育是质量非均等型公共产品或准公共产品
认识到学前教育是公共产品或准公共产品，有利于明确政府的责任，在此基础上如果进一步分析它的特征，将有助于政府更好地承担责任。
产品均质性和由其决定的消费均等性是对公共产品或准公共产品进行分类的标准。产品均质性是指相同或类似的产品具有相同的品质；消费均等性是指在既定的时空条件下，不同消费者消费某类产品在数量和质量上相同性，可以从数量和质量两个方面来衡量。消费均等性对消费者的消费偏好有重要影响。消费均等性越强，竞争性和排他性就越弱；消费均质性越弱，竞争性和排他性越强。与之相对的是产品非均质性和由其决定的消费非均等性。
有些公共产品或准公共产品的消费均等性很强，强到几乎完全可以忽略非均等性。这些公共产品或准公共产品的消费均等性既包括数量均等性，也包括质量均等性，可以称为双均等型公共产品或准公共产品。这一类型产品的排他性和竞争性很弱，典型代表如重大疾病疫情的预防和控制以及公路、公园、博物馆等，共同特点是被消费时的种类、品质、时间以及数量都是既定的。这一类型产品毫无疑问应该主要由政府来提供，资金来源主要为财政资金。对于容易出现拥挤的产品，一方面要增加供给，一方面可以通过收取一定费用的方式减少拥挤。
有些公共产品或准公共产品的消费均等性很弱，弱到几乎只呈现出消费非均等性。这些公共产品或准公共产品的消费非均等性既包括数量非均等性，也包括质量非均等性，可以称为双非均等型公共产品或准公共产品。这一类型产品中的优质部分排他性和竞争性很强，典型代表是医疗。政府一方面要通过增加供给尤其是优质供给来满足医疗的社会共同需要，另一方面要通过建立费用分担机制来抑制过度消费。
另一些公共产品或准公共产品的消费非均等性主要体现在质量非均等性上，也就是说，它们具有数量均等性，因此，可以称为质量非均等型公共产品或准公共产品。此类公共产品或准公共产品的优质部分排他性和竞争性也较强，典型代表是教育。不仅作为准公共产品的非义务教育具备质量非均等性，作为公共产品的义务教育也具备质量非均等性。所以，不管是非义务教育中的优质部分，还是义务教育中的优质部分，排他性和竞争性都较强。教育的数量均等性照样既体现在非义务教育中，也体现在义务教育中。一方面，同一个时间段内，个体不可能同时在两个或多个学校接受多份教育。另一方面，在同一个阶段的教育中，个体通常不愿意接受比别人更长时间的教育，留级、复读等现象实际上是对受教育者的惩罚。政府一方面要增加供给，满足教育的社会共同需求；另一方面要均衡地提高供给质量，避免对稀缺优质教育的竞争甚至争夺，满足优质教育的社会共同需求。
学前教育同样既具备质量非均等性，又具备数量均等性。学前教育中的优质部分排他性和竞争性较强。学前教育供给不足的国家，政府主要责任在于增加供给，满足学前教育的社会共同需求。学前教育供给充足的国家，政府主要责任在于均衡地提高供给质量，避免对稀缺优质学前教育的竞争甚至争夺，满足优质学前教育的社会共同需求。
我国学前教育供给的政策建议
党的十八大以来，我国学前教育事业取得了历史性成就。2016年，学前教育事业发展的投入是2800多亿元，其中财政资金投入1300多亿元，年均增长16.9%，财政资金五年增长了77%。适龄儿童的毛入园率达到77.4%，单纯从毛入园率来看，达到中高收入国家的平均水平。但受经济体制变革、市场规律作用、政策取向推动等主要历史和现实因素影响，我国学前教育发展依然不平衡、不充分。为了使我国学前教育更加平衡、充分地发展，根据以上分析，就我国学前教育供给提出如下几点政策建议。
第一，切实加大财政资金投入。
学前教育作为公共产品或准公共产品，是通过政府投入财政资金进行供给来体现的。当前我国学前教育发展的不平衡、不充分最直接的原因在于财政资金投入不足。财政资金投入不足的一个直接体现是家庭负担的经费占学前教育总经费的比例过高。我国在77.4%的毛入园率的情况下，家庭负担的经费占学前教育总经费的比例接近40%，而财政支出占总支出50%以上的经济合作与发展组织国家平均比例为30%。针对这一现状，建议尽快在财政性教育预算中单项列出学前教育经费，持续加大学前教育财政资金投入，一方面不断提高入园率，另一方面将家庭负担的经费占学前教育总经费的比例降低到30%以内。
第二，尽快提高统筹层次。
学前教育是公共产品或准公共产品，只有公平才能保证公益性。当前，中国学前教育实行“地方负责、分级管理”的办园体制。在城市，区政府是办园主体，财政资金主要来自区级财政，也有部分街道或是办园主体或资助办园。在农村，县政府是办园主体，财政资金主要来自县级财政，也有部分乡镇政府或是办园主体或资助办园。这样的办园体制无疑会造成学前教育城乡不平衡和区域不平衡。为了解决这一问题，建议实行“中央支持、省级统筹、以县为主”的办园体制。中央政府要设立财政专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育。明确省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任。省级政府要通过政策倾斜、一般性转移支付和专项转移支付支持省域内农村地区、少数民族地区和边远贫困地区，促进区域内学前教育的均衡发展。县级政府则要通过合理编制预算，促进县域内学前教育的均衡发展。
第三，建立学前教育生均经费制度。
学前教育是质量非均等型公共产品或准公共产品，只有保证质量不存在过大的差距，才能避免对优质学前教育的竞争甚至争夺。当前，按照重点建设一批示范幼儿园的办园思路，我国财政性学前教育经费分配的机制是对重点幼儿园进行重点资助，对办学条件及质量相对比较落后的幼儿园进行补偿性投入，对普通幼儿园进行一般性投入。这一分配机制会拉大学前教育的差距。为了解决这个问题，建议在“中央支持、省级统筹、以县为主”的办园体制的基础上，建立学前教育生均经费制度，保证在区县范围内，财政性学前教育经费在幼儿园之间按照幼儿园的幼儿人数进行平均分配。
（作者单位：中国人民公安大学）
