人社部和财政部近日印发《关于2018年提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（以下简称《通知》），启动了今年统一提高全国城乡居民基础养老金工作。这是人社部、财政部印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》之后首次提标，标志着城乡居民养老保险基础养老金正常调整机制开始运行。
主持人 赵姗
嘉宾
王 桥 中国社会科学院人口与劳动经济研究所执行研究员高庆波 中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员
卢驰文 上海政法学院社保教研室副教授
我国城乡居民养老保险基础养老金正常调整机制开始运行
中国经济时报：《通知》出台的背景是什么?
王桥：人社部公布的数据显示，截至2017年12月底，城乡居民基本养老保险参保人数为51255万人，其中，领取待遇人数为15598万人，月人均待遇为125元。2009年以来，我国政府开展了一系列政策调整，新型农村社会养老保险制度试点（2009年）、城镇居民社会养老保险制度试点（2011年）、两项制度合并建立统一城乡居民基本养老保险制度（2014年）。自2005年起，我国养老金水平持续稳步提高，截至2017年已实现十三连涨。2018年，又迎来了“第十四连涨”。
受当前老龄化加速、经济增速放缓等多重因素影响，参考城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况、养老资金池规模、养老支付压力等，为保障城乡老年居民生活、调节城乡收入分配、促进城乡经济社会发展，中央给出了应对之策——《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），适时提出全国基础养老金最低标准调整方案。《通知》决定自2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，即在原每人每月70元的基础上增加18元。今年统一提高全国城乡居民基础养老金工作开始启动，即我国城乡居民养老保险基础养老金正常调整机制开始运行。
高庆波：全国城乡居民基本养老保险制度是由2009年开始建设的新型农村社会养老保险制度与2011年的城镇居民社会养老保险制度构成的——2014年，政府将两项制度合并实施，中国终于构建起了一项覆盖全体居民的老年经济保障制度。目前，城乡居民养老保险制度在构建社会安全网、改善特殊脆弱群体（老年人口）的生活水平乃至调节城乡收入分配差距方面发挥着积极作用。截至2017年12月底，城乡居民基本养老保险制度参保人数达51255万人，领取待遇人数为15598万人，月人均待遇为125元。
《通知》也是落实2018年3月26日《指导意见》的体现，《指导意见》提出建立城乡居民基本养老保险的待遇确定与调整机制，并要求各省区市在5月31日起明确调整的标准。
卢驰文：十九大报告指出，全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。
为了加强社会保障体系建设，2018年3月人力资源和社会保障部、财政部印发了《指导意见》。《指导意见》体现了兜底线、织密网、建机制的要求。我国城镇职工一直被社会保险体系覆盖，而且保障水平较高，而广大的城乡居民虽然近年来被居民基本养老保险体系覆盖，但保障水平低。我国的物价水平持续上升，劳动生产率也不断提高，如果城乡居民养老保险的基础养老金维持固定不变的给付水平，肯定不能满足兜底线的要求。因为底线与物价水平、劳动生产率等因素关联，是动态变化的。
从长期而言，提高城乡居民养老保险的基础养老金发放水平是必然的，但也不能随意调整，需要用合理的方法测算。《指导意见》明确要求：各地要根据《指导意见》的精神，逐项落实各项政策，尽力而为、量力而行，建立和完善适合本地区情况的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金调整机制。建立基础养老金正常调整机制。人力资源和社会保障部会同财政部，统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案，报请党中央和国务院确定。地方基础养老金的调整，应由当地人力资源和社会保障部门会同财政部门提出方案，报请同级党委和政府确定。《通知》是贯彻执行《指导意见》的首次实践。
《指导意见》只是综合考虑多种因素建立调整机制，但并没有指出城乡居民基础养老金如何与居民收入挂钩，也没有指出城乡居民基础养老金如何与物价水平挂钩，更没有指出城乡居民基础养老金如何与职工基本养老保险挂钩，还没有规定城乡居民基础养老金的调整周期。这些仍是城乡居民基本养老保险制度需要进一步完善的地方。
城乡居民基本养老保险待遇将更大幅度地提升
中国经济时报：今年城乡居民基础养老金能提高多少？
高庆波：《通知》要求，自2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，较原标准增加18元。《通知》还要求，各地应当根据当地实际提高基础养老金标准……
需要指出的是，我国城乡居民基础养老金历来由三部分构成：第一部分是由财政负担的全国统一的基础养老金；第二部分是地方自主确定的，对基础养老金的补充，该部分同样由财政负担；第三部分是个人缴费形成的资产累积总额除以139。以2017年为例，基础养老金为70元，两级财政补贴共计提供了人均110元的待遇水平，总待遇水平为125元。因而，可以预期，在基础养老金提高后，城乡居民基本养老保险待遇将更大幅度地提升。
卢驰文：《通知》规定，自2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，即在原每人每月70元的基础上增加18元。2018年全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的上调幅度为25.7%。这个幅度还是比较大的。
中国经济时报：哪些人养老金会增加？
卢驰文：2017年城乡居民基础养老金为每人每月70元的地区老人（年满60周岁），2018年每人每月至少会增加18元。2017年城乡居民基础养老金最低标准每人每月超过70元的地区老人（年满60周岁），虽然政府没有规定上调幅度，但可以推断，这些地区的城乡居民基础养老金的最低标准的提高部分也不会低于18元；因为城乡居民基础养老金的最低标准高的地区的财政资金本来就比较充裕。不同地区的社会平均工资未必相同，甚至相差悬殊；不同地区的人均财政收入也未必相同，甚至相差悬殊；不同地区的职工基本养老金调整水平未必相同，甚至相差悬殊。提高城乡居民基础养老金最低标准的金额可能不同，但提高的幅度可以参照25.7%。
高庆波：城乡居民养老金制度基本覆盖所有年满60岁的居民，因而受益群体与覆盖对象相同，即所有60岁以上居民均会从养老金待遇提升中收益。另外，《指导意见》同时提出，未来会对高龄群体适当倾斜，因而高龄群体的养老金份额有望在未来进一步提升。
中国经济时报：增加的资金来自哪里？
卢驰文：《通知》指出，提高标准所需资金，中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。据报道，目前我国参加城乡居民养老保险5亿多人，农村居民占95%以上，农村居民是参加城乡居民基本养老保险的主体。东部地区的城市化率比较高，也就是说，农村居民与本地区总人口的比值比较小，而中西部地区农村居民与本地区总人口的比值比较大。即，东部地区政府比中西部地区政府财政资金充裕，而东部地区比中西部地区财政补助城乡居民基本养老保险的压力小。因此，中央财政对东部地区、中西部地区采取了差别化的补助方案。
高庆波：在中国的养老金制度建设中，中央和地方财政的补贴始终在发挥着重要作用，本次《通知》提出的养老金待遇调整所需资金依旧来自两级财政补贴（参保者缴费负担不变）。而且，在《指导意见》和《通知》两份文件中也明确指出，提高标准所需资金由中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，该规定沿袭了多年来养老保险财政补贴的惯例。
进一步健全参保缴费激励机制需要引起高度重视
中国经济时报：个人缴费补贴如何提高？
高庆波：在《指导意见》中提出，要建立缴费补贴调整机制。文件要求“各地要建立城乡居民基本养老保险缴费补贴动态调整机制，根据经济发展、个人缴费标准提高和财力状况，合理调整缴费补贴水平，对选择较高档次缴费的人员可适当增加缴费补贴，引导城乡居民选择高档次标准缴费。鼓励集体经济组织提高缴费补助，鼓励其他社会组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费加大资助”。
在《通知》中提出要“进一步健全参保缴费激励机制，积极引导参保居民选择更高档次缴费，增加个人账户积累”，两份文件都表明要建立激励机制。由于城乡居民养老保险当前还未能实现全国统筹，因而落实两份文件的要求需要各地经办机构的努力。但总体指导原则是统一的，那就是利用补贴激励参保。在具体实践中，各地早已出台了多缴多补的机制：补贴金额绝对上升，但按缴费额计算的补贴比率未必上升，这主要考虑的是不扩大退休后收入差距的因素。
卢驰文：2014年国务院颁布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出，参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额，并报人力资源和社会保障部备案。人力资源和社会保障部会同财政部依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。如此规定，有利于调动城乡居民选择较高的个人缴费档次的积极性，以便筹集到更多的资金。
国务院虽然出台了居民缴费金额与财政补助挂钩的政策，但各地区政府未必能贯彻好这项政策。如果某地方政府为了操作方便，没有设计多档次的补助方案，那么无论居民选择哪个缴费档次，补助都只有一个标准；或者是，如果某地方政府设计的补助虽有多个档次，但不同的个人缴费档次金额相差很小。这两种情形都会导致大多数居民选择最低的个人缴费档次参保，都不利于制度的可持续发展。进一步健全参保缴费激励机制，积极引导参保居民选择更高档次缴费，需要引起各地政府高度重视。
中国经济时报：对缴费有困难的群体，国家有哪些补贴政策？
高庆波：政策性的支持体现在两个方面，一是体现针对特定困难群体的优惠政策，在2014年统一城乡居民养老保险制度时即规定：“困难群体的新农保或城居保制度实施时已年满60周岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自本意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金；距规定领取年龄不足15年的，应逐年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年”，同时国家鼓励地方政府、企业和社会机构等为特定困难群体代为缴费。二是尽可能降低制度门槛。城乡居民基本养老保险制度年最低缴费档次为100元每年，只相当于2016年度职工基本养老保险制度年均缴费金额的1%，显然，城乡居民基本养老保险制度在设计中希望尽可能地通过降低资格条件来保障更多群体。在国家大力支持下，城乡居民养老保险制度从试点至今短短九年，早已经接近完全覆盖。
卢驰文：《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定，对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。贫困家庭的人均可支配收入很少，为了减轻贫困家庭的负担，地方政府为其代缴部分或全部的居民养老保险费，也可以视为实施精准扶贫政策的具体措施之一。
未来两者都需要构建起更加清晰的待遇调整机制
中国经济时报：《指导意见》以及《通知》发布的意义是什么？
王桥：根据人社部和财政部下达的关于城乡居民的养老机制调整的福利政策，其下发的养老金调整方案，2018年养老金上调幅度为5%。上调将根据各地的经济水平、职工工资水平、缴费年限等因素作出相应调整。养老金会增加，应该说受惠人群是较广的。首先，涉及面广，关联着1.14亿退休人员。第二，缴费15年以上的参保人员，即长期缴费、超过最低缴费年限的，应适当加发年限基础养老金。第三，对65岁及以上参保城乡老年居民，予以适当倾斜，“完善待遇确定机制”。
实例：四川实行倾斜调整政策。对年满70周岁及以上的高龄退休人员、年度内艰苦边远地区新增的企业退休人员和企业退休军转干部给予适当倾斜。其中高龄退休人员按照“满70不满80岁、满80不满90岁、满90岁以上”三个高龄段分别增加40元、80元、120元；对年度新增的艰苦边远地区企业退休人员和企业退休军转干部，仍按往年倾斜办法和标准执行。
2018年养老金上调，统一提高人民群众的养老金，让老年人生活更有保障，老有所依，惠民利民关系到每个家庭，再次体现了国家对于退休人员生活的高度关心。
高庆波：《指导意见》和《通知》两份文件的颁布，是中国城乡居民基本养老保险制度自构建以来最重大的修订：《指导意见》提出了构建养老待遇动态调整机制与完善激励机制，《通知》的颁布，则将城乡居民基本养老保险制度的待遇调整提升到了与城镇职工基本养老保险制度相近的水平。
从待遇调整的具体实践来看，城乡居民基本养老保险制度2014年才得以整合，2015年即开始了基础养老金待遇调整：从55元调整到70元，但是，回顾历史，最早的制度参与者等了五年才迎来了第一次调整。而且，第二次调整直到2018年才实现——从70元提升到88元。待遇调整缺乏明确的机制，使得这一普惠性的制度在形成稳定预期方面表现较差。而《指导意见》和《通知》的发布，则补上了这一短板，已有的与工作相关联的基本养老保险制度与居民身份相关联的城乡居民养老金制度，在待遇调整方面达到了相同的水平。
未来两者都需要构建起更加清晰的待遇调整机制，为保障民生发挥更加积极的作用。
