智库观点 刘立峰
基础设施投资增长出现明显滑坡
一季度，基础设施投资累计只增长13%，与上年同期相比，增速大幅下降10.5个百分点，这是2013年以来月度最大降幅。其中，一季度，交通运输投资只增长9.7%，增速同比下降13.8个百分点；水利投资只增长10.1%，增速同比下降8.2个百分点；城市建设投资只增长13.4%，增速同比下降14个百分点。
2016—2017年，基础设施投资对全部固定资产投资增长的贡献率由40%提高到60%，基础设施投资是当前投资增长的最重要的动力源。一季度，固定资产投资增速已经下滑到7.5%的较低水平，如果基础设施投资这个引擎失速甚至熄火，其形成的需求缺口尚无其它产业投资能够填补，不仅全年投资增长形势堪忧，也会给制造业投资增长的恢复和新动能的积累带来不利影响。
政策环境变化影响投资活动正常进行
基础设施是政府主要投资领域，投资额通常占政府投资的一半以上。地方政府也特别重视这一领域的投资增长，今年又是“十九大”换届后的第一年，地方政府投资意愿强烈。基础设施类投资增速急降不是地方政府不愿意投，而是政策约束大，地方政府没有能力投。近期，地方政府融资环境发生了很大变化，大量政策文件密集出台。应该说，去杠杆、防风险的政策方向是正确的，但是，需要注意的是，不能对地方政府的正常投融资活动造成伤害。目前出现的一些问题值得警惕。
一是强行突击整改导致在建项目陷入困境。目前，有关部门多次发文，对以政府购买服务名义融资、不规范融资担保等行为进行突击整改，一定程度上使得地方投资活动陷入困境。一些政府项目不得不寻找短期替代融资方式，甚至被迫提前还贷，无形中增加了融资成本；一些重点项目因为资金无法接续形成“半拉子”工程，部分中西部省份陆续暂停政府投资类项目建设。
二是融资平台的融资方式受到严格限制。目前，融资平台仍然承担大量基础设施项目投资、融资和运营职能，公共投资职能尚无其他主体能够替代。但是，政策文件基本堵死了土地融资的口子，基金、信托等表外融资渠道也被封锁，银行等金融机构的信贷又出现“急刹车”，融资平台难以获得新的融资，很容易造成融资平台的资金链条断裂，影响政府项目的实施。
三是开正门政策尚难以满足融资需要。尽管近年来新增地方政府债券规模大幅增加，仍然无法满足地方投资与建设的实际需要；土地储备等专项债品种的推出只是压缩了原有融资工具的空间，并未有效增加地方政府的融资规模。在制造业和房地产业投资增速明显下滑，基础设施投资成为各地增长支柱的情况下，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾正日益激化。
探索适合地方政府需要的融资新机制
处理好“新与旧”“破与立”的关系，既要体现出发展的连续性，又要体现出创新的突破性，实现控风险与促发展两者间的平衡。
一是保障政府投资在建项目的融资需要。积极支持在建项目的后续融资需要，保障项目续建和收尾。适当放宽城投债的发行审核限制，为政府项目融资提供便利；发挥好产业投资基金的作用，满足新建项目融资需求，化解存量项目债务风险；增强融资担保机构的实力，为政府项目提供融资担保服务。
二是分类承接受政策影响项目的融资需求。新政策下，并非所有项目都严重违规，对于占多数的违规程度较轻的政府项目，中央监管部门应主动与地方政府和项目单位进行接洽，通过安排财政专项资金、扩大政府基金投入等方式，分类承接和有效疏解被政策影响的融资需求，着重解决重点优质项目的特殊问题，降低政策对政府项目的负面冲击。
三是开好合法合规举债前门。面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，目前的债券增量远远不能满足需要，应积极扩张地方政府债券新增发行规模，满足地方政府正常合理的融资需求。要逐步探索建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债制度，根据各级政府的财力与负债情况，由市县或城市政府自主发行市政债。
四是促进地方政府融资平台转型发展。通过注入各类有形资产和无形资产的方式，壮大融资平台的资产规模，提高其资信等级；通过发行企业债券、资产证券化以及收费权益转让等方式，拓宽投融资渠道；通过兼并、改制重组等方式完善融资平台法人治理结构，提升其市场化运营能力、资产质量和偿债能力。
五是探索政府项目的综合开发模式。采取城市综合开发运营模式，地方政府与城市运营商就城市开发达成合作协议，在规定的合作年限内，城市运营商负责某些区块的投资、建设和运营。将“公益性项目+经营性物业”的整体用地模式，扩展到地方的道路、水利、教育、医疗等公益项目建设中。
（作者单位：中国宏观经济研究院投资研究所）
