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作者：北京明树数据科技有限公司 南京云滨信息科技有限公司
PPP模式是公共产品和公共服务供给机制的重大创新，绩效管理是衡量PPP项目是否达到既定成效的主要途径。绩效管理工作能否有效开展和绩效管理结果能否被有效运用，是PPP项目能否成功推进的重要决定性因素之一。随着“按效付费”合规性要求的提出，与PPP项目落地率的逐渐提高，PPP项目的绩效管理逐渐受到各界的广泛关注。
近期，PPP业内关于绩效管理的各种研讨层出，经过笔者的全面梳理相关观点与结论如下：
【概念层】
PPP项目绩效是制度、行为与结果相结合的产物[1]
PPP项目作为公共管理的产物，管理制度的构建对PPP项目绩效有重要的影响。PPP项目是介于政府和社会资本之间的复合体，PPP项目的绩效必须综合考虑双方的绩效。PPP项目绩效管理过程中，应当对项目产出给以足够的重视，同时充分考虑提供产品和服务时的公正与公平，提高公共产品的供给水平，满足社会公众对数量和质量的双重要求。因此，PPP项目绩效必然是制度、结果与行为的统一。
【现状层】
PPP绩效管理体系“碎片化”倾向严重[2]
目前，多数PPP项目的绩效管理体系存在系统性不足的情况，在缺乏较为统一的绩效管理指引的背景下，绩效体系涉及的考核方法、指标选择、考核时点、考核结果与付费挂钩办法等的参考来源不一，造成同一项目的绩效管理体系缺乏一致性与系统性，且不同项目的差异性导致项目间的可参考性有限。例如，PPP项目的各个阶段，绩效管理的目标、指标、运作方式存在差异；项目实施过程中缺乏完善的绩效监测和评估、按绩效付费机制；PPP项目事后绩效管理和影响管理有待规范等。
【意义层】
绩效考核有助于PPP项目实现“物有所值”目标[3]
PPP项目的核心是实现“物有所值”，而对PPP项目进行绩效考核是实现物有所值的重要手段之一。将绩效指标设置拓展到PPP项目全生命周期当中，有效监督项目绩效目标的成效，激励社会资本或项目公司在实施过程中重视项目的产出目标和公共服务质量，推进PPP项目实现“物有所值”。
政府付费和混合付费中，PPP 绩效目标实现程度是财政资金支付的重要依据。[4]
对政府付费类PPP项目实行预算绩效管理，有助于识别保底回购、保底承诺、明股实债、购买服务等“假PPP”项目。PPP项目支出预算编制要有明确的绩效目标，并实行PPP项目预算绩效目标的动态监控。而对政府付费的PPP项目实施预算绩效管理，需构建由绩效目标设计、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合管理系统。
【建议层】
最有效的绩效管理是三位一体[5]
对于PPP项目的绩效管理，仅通过绩效考核来驱动项目的方法成效较弱。将绩效基础的预算申请、绩效指标的全程监督以及基于绩效管理结果的奖罚进行结合，形成三位一体的绩效考核体系，应用于项目全寿命周期，是实现项目绩效管理最优化的有效途径。
建立PPP项目绩效数据库有助于优化绩效考核体系[3][6]
目前国家及地方层面缺乏PPP项目绩效指标库和评价结果数据库，无法有效指导绩效考核指标的设定和财政预算管理。通过开发PPP项目绩效管理平台，能分别记录各个项目的绩效管理结果，汇总反馈并优化绩效管理体系，同区域、同领域的横、纵向绩效管理比较也可为政府决策提供参考。
第三方机构绩效考核PPP项目有利于实现社会效益最大化[7]
PPP项目绩效考核结果作为政府付费的依据，涉及到PPP项目参与各方主体的利益。第三方机构绩效考核拥有独立于PPP项目合同外的主体身份，搭配自身较高的专业水准，将更加客观公正的对PPP项目进行考核，其考核结果更加具有公信力。同时，第三方机构的加入使得考核方式与管理模式更具有灵活性，可以满足PPP项目绩效考核的多样化需要，最终实现PPP项目绩效考核达到高效、专业、公平的目标。
面对PPP项目绩效管理的专业性、规范性、全面性要求，第三方机构辅助政府方绩效管理的方式逐渐被政府方接纳和采用。
某经济技术开发区管理委员会（以下简称“区管委会”）作为政府部门，统筹实施其区域内多个PPP项目，由区管委会财政局牵头并会同项目实施机构和行业主管部门进行绩效管理工作。若管理方式沿用传统绩效管理模式，则可能会出现沟通过程复杂，程序繁琐；手工录入费时、容易出错且效率低下；历史数据信息无法有效利用；难以对所实施的全部PPP项目的财政支出进行监测等问题。为了提升PPP项目的绩效管理效率，区管委会引入第三方考核咨询机构，采用基于GIS和Web-BIM的绩效管理平台，进行多项目全生命周期绩效集成管理，希望能提高绩效管理工作信息化、集成化、可视化等方面的技术含量。
1. 基本概况
该区管委会实施的PPP项目，包含市政道路、河道整治、污水厂扩建工程、污水管网、综合管廊、市政绿化等多种类型的项目，绩效管理基础工作量较大且繁杂，通过公开招标引入第三方考核咨询机构，借用第三方机构的专业性和独立性，采用PPP项目绩效管理平台，规范绩效考核过程，统一信息载体格式，动态监测项目绩效情况，全面辅助政府的绩效管理有效推进。
该区管委会采用的PPP项目绩效管理平台由北京明树数据科技有限公司与南京云滨信息科技有限公司共同研发，集成大数据、云计算、Web-BIM、GIS等技术，由绩效考核、财政支付（台账）、资产台账和财政支出责任监测四大系统组成，能极大提高第三方考核咨询机构及政府的绩效管理工作的效率。
2. 多项目绩效考核管理
绩效管理平台基于GIS集成展示多个项目的信息，基于BIM可视化展示单个项目的实际进展情况，区管委会可通过考核系统对所辖的多个PPP项目进行绩效考核过程的统一管理，并可通过财政支付系统查看所辖项目的资产台账信息和区域内所有PPP项目的财政支出信息，同时系统将多个项目的信息汇总、分类分析各项指标，让政府部门方面了解项目的资产情况和财政支出情况。
图1 多个项目的地理位置显示界面示意图
3. 财政支出责任动态监测
财政支出责任监测系统将实时统计区管委会所辖范围内所有PPP项目每年的财政支出情况，并对所辖区域范围内的财政支出情况进行统计，与预算进行对比分析，同时对财政承受能力剩余空间进行监测。其分析结果可为政府方PPP项目实施计划制定、项目预算管理提供决策依据，到达有效控制财政风险的目的。
图2 财政支出监测分析界面示意图
4. 单项目绩效管理
4.1 绩效考核集成管理
区管委会与各项目公司等通过PPP项目绩效管理平台中传递和沟通项目信息，平台依据约定或依据PPP项目合同设置绩效考核指标体系与评分计算方法，项目公司整理上报项目建设或运维的资料，通过APP端及时上传项目现场的照片，并关联显示在项目BIM模型的对应位置。考核专家根据已有资料和现场照片记录情况并结合现场考察情况和BIM可视化模型辅助，按照绩效考核指标内容进行打分。系统可自动生成政府绩效考核报告。项目公司对绩效考核报告内容进行反馈/申诉等均可在考核系统进行操作。
系统结合Web-BIM、GIS技术，使得绩效情况在BIM模型上集成显示。政府与项目公司均可通过BIM可视化模型直观了解问题整改情况和项目资产运维情况。绩效考核报告可为财政部门提供政府付费的依据。
图3 子项目BIM模型显示界面示意图
4.2 项目资产信息化管理
PPP项目形成实体资产后，区管委会在平台上建立PPP项目资产台账。项目公司将本项目的运营情况、日常维护、设备大中检修等情况在资产台账系统中进行分类记录和管理，该区管委会通过资产台账了解项目运营维护过程，评估项目运维情况。当政府方对项目进行中期评估时，项目资产台账系统中的数据可作为项目中期考核的数据来源之一。
财政部门或实施机构将项目预算情况和支付情况在财政支付系统中进行录入和管理，形成项目支付台账。平台可根据绩效考核结果自动计算付费金额，同时平台还可将财政支付责任与实际支出的情况进行分析对比，为行业主管部门编制预算和财政部门进行预算管理提供依据。
图4 项目支出统计分析界面示意图
图5 项目运营统计分析界面示意图
PPP绩效管理平台为政府方提供现代化绩效管理工具，是PPP绩效管理工作的一次有意义的尝试，其工作推进和经验总结将为我国PPP项目绩效管理提供有益参考。
参考文献
[1]制度、行为与结果：进一步提升PPP项目绩效的路径探索.袁竞峰、徐伟、肖光睿，道PPP，2018-08-11.
[2] 当前PPP项目绩效管理存在的问题及应对建议.PPP大讲堂，2018-05-03.
[3] 找准PPP项目绩效评价的焦点和“痛点”.赵仕坤，PPP工作中心，2018-02-23.
[4] 王泽彩：对政府付费PPP项目实施绩效管理的探索.王泽彩，PPP门户，2018-05-09.
[5] 何为最优绩效管理.新理财杂志，2018-03-16.
[6] 绩效评价,PPP项目政府付费支出的关键环节.刘芳，PPP知乎，2017-07-19.
[7] PPP项目绩效评价实务探讨之评价主体研究，姜楠、张芳.PPP知乎，2018-4-18.
今日美编：黄泽苑
【延伸阅读】
[1]PPP绩效管理研究（一）——集成行为与结果的PPP绩效管理
