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经济观察报 陈志武/文 银行是整个社会心理安全的基石，所以，有必要推出存款保险等以避免恐慌。但这也可能鼓励银行冒险，就像2008年之前美国金融机构所作的一样。那么，怎么保证银行不会乱来，同时又能保障老百姓存户的利益呢？
说起银行监管，你可能记得，2017年2月底，郭树清从山东省长调任中国银监会主席。到4月初，银监会一口气发布七个监管文件，就银行“三违反”、“三套利”、“四不当”、“市场乱象”等进行专项治理，以化解银行风险。一时之间，银行业反应剧烈，多家银行为了避免违规而暂停很多资金交易和同业业务，银行间市场的资金出现紧张，银行间短期拆借利率开始飙升；一些通过各种渠道从银行流向股市的资金也往回撤，引发A股市场较大幅度的调整。就这样，银监会举措引发社会各界的纷纷议论，有人认为这是在化解银行业潜在的风险隐患，拍手叫好；有人则认为如此暴力地去杠杆，会导致金融市场剧烈波动，甚至可能引发金融动荡。
几个文件就能对银行业乃至整个金融体系产生这么大的影响和冲击，银行监管的威力之大当然由此可见。那么，为什么要有银监会这样的监管机构？银监机构主要管什么？是不是强有力的监管就能让银行“老老实实”、“规规矩矩”做事，就能避免银行危机？少管就不行吗？
银行为什么需要监管？
这个很好理解。由于银行是直接跟广泛的老百姓打交道，存户数量可以多到几个亿，而这些人群中的情况千差万别。张三、李四、王五可能是年轻大学生，也可能是退休工人，不再有收入来源了，存在银行的钱就是他们所有的财富，所以，他们是经不起欺诈冲击的，也容易成为社会稳定问题。他们又偏偏不懂银行、不懂金融，很容易被骗。这就是我们以前谈到的“信息不对称”、“逆向选择”的含义，因为他们对金融机构和金融业务不能分辨好坏（亦即“信息”、“知识”没有银行专业人士那么多），越是不负责任的骗子银行，越容易得到他们的存款和投资，反倒是那些认真、守规矩的好银行被他们抛弃（亦即，“逆向选择”）。
那怎么保护老百姓，让他们不受骗，而又让好银行胜出呢？
这就是为什么银监会要对银行准入进行监管，不是谁都能开银行的，比如对办银行的资格与资本有要求，对银行业务范围和经营地理范围有限制。
其次，就是对银行运行的方方面面的监管。也就是说，给了你办银行的审批，你把银行办起来了，但是你不要在存款保险的庇护下去乱冒险，最后给社会搞出金融危机，把整个经济拉下水！这主要表现在对道德风险的监管。当然，这方面可以做的就多了，也容易让银监会越权、做过度监管。通常来讲，这包括对银行持有资产类别和份量的限制、资本金要求、准备金要求、注册和银行检查、风险管理评估、信息披露要求、反洗钱要求、金融消费者保护和对竞争的限制。这些都由银行监管机构来做。
看到这里，你可能要问：监管机构通常说他们的使命包括创造良好的金融生态，促进资源有效配置，推动经济增长，保障经济机会的获取，减少系统性风险等等。这些目标都很光明鲜亮，但也正因为这些目标太笼统，会不会被监管者用来为自己扩大权力呢？
关于银行监管，有两点需要强调：第一，在很多国家，银行监管并不是由一个机构垄断执行的，往往由多个机构竞争执行，并且各自有所侧重，这多少能制约监管部门的过度权力扩张。比如说，很多国家虽然有银行监管局或者金融监管局，但是中央银行也负有部分监管职能，具体表现在银行发生危机时由央行作为“最后贷款人”提供紧急救助并以此介入银行的某些监管，存款保险公司也肩负对投保银行的部分监管职能。
第二，银行监管是一个逐步发展和深化的概念。在18世纪和19世纪前期，政府除了对银行发放牌照之外，基本上没有监管。当然，在银行遇到危机时，政府和中央银行也往往袖手旁观，很少去救助，让金融市场和银行体系自己去应对和吸取教训。在上世纪30年代大萧条之后，银行监管架构才逐渐成为重要角色。
国际银行监管史上，一个标志性事件是1975年巴塞尔监管委员会的成立。那年，12个发达国家在瑞士的巴塞尔组建了银行业监管机构联合委员会，简称为巴塞尔监管委员会，推动这些国家对银行实行一致的监管。巴塞尔的侧重点是资本监管，也就是强化银行股东的责任，通过对银行的信用风险、市场风险、操作风险等进行测算，确定银行的风险加权资产，再根据银行的资本金状况，来计算银行的资本充足率。换句话说，就是把银行股东资本要求跟它持有的贷款等资产的加权风险水平对应起来，以此约束银行冒险的冲动。从1988年开始，巴塞尔委员会已经先后发布了三个版本的银行资本协议，分别简称《巴塞尔协议Ⅰ》、《巴塞尔协议Ⅱ》和《巴塞尔协议Ⅲ》。
在中国，银行监管是一个比较晚的事情。1993年之前，中国只有银行管理，没有银行监管的概念。1993年，为了控制通货膨胀，时任国务院副总理的朱镕基开始对银行“约法三章”，进行金融治理整顿，金融监管的概念开始出现。但是当时的银行监管主要是合规监管，也就是看金融机构是不是合规经营、有没有违法乱纪现象。1995年《中国人民银行法》和《商业银行法》通过之后，中国人民银行开始从单纯的合规监管向以风险防范为核心的审慎监管转变。1997年亚洲金融危机爆发之后，银行监管开始列入政府的重要议事日程。1998年，中国人民银行机构改革，银行监管力量开始充实，对商业银行的监管开始加强。2003年4月，中国银监会成立，银行监管开始独立于中央银行。目前，微观的银行监管是银监会的职责，宏观审慎监管，也就是维护金融体系稳定的监管，还是中国人民银行的职责。
从严监管能否避免银行危机？
以前我们谈到过，每次金融危机都催生新的金融监管改革。比如，大萧条让美国的金融监管体系诞生；2008年金融危机之后，在2010年7月，美国总统奥巴马正式签署金融改革法案——《多德-弗兰克法案》，内容包括：第一，在美联储体系下建立金融消费者保护局，对向消费者提供信用卡、按揭贷款等服务的金融机构进行监管；第二，建立由9家金融监管部门首脑组成的金融稳定监管委员会，由美国财长担任主席；第三，建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的金融机构纳入美联储的监管之下，并引入“沃尔克规则（Volcker rule）”，限制银行控股公司从事自营性交易。英国也在2012年1月把之前的金融服务管理局（FSA）拆分为三部分，监管职能并入英格兰银行，其余两部分分别组建为审慎监管局和金融政策委员会。
那么，加强银行监管是否真能避免金融危机呢？监管是高成本的，也更会抑制社会的创新和创业动能、减少金融服务的供给，最终让许多家庭和个人尤其是社会底层得不到金融服务，牺牲社会的真实利益。
从国际经验看，银行监管是一件进退两难的事。首先，银行监管更像是监管机构与银行进行猫捉老鼠的游戏：银行为了追求利润，有足够的动机钻空子，逃避监管规定，而监管者总是很被动。其次，银行监管受到资源和技能的限制。在一个不断变化的金融环境里，监管者不断面对新的挑战，只有迅速对变化作出反应才能阻止银行过度冒险。如果监管者不具备足够好的专业技能或者在知识上落后于银行从业者，那么，就难以把银行监管得很好。再者，监管机构不是生活在真空中，会受到很多政治压力或者其它压力，或者监管机构本身就是一个行政机构，这就会让监管要求偏离审慎的方向，让监管部门为政策或政治服务，助长银行的冒险行为。如果是这样，就还不如没有监管机构了。谁来监督监管者本身也是一种新的挑战，否则，容易出现过度监管。
今天讲的第一个要点是，在各个国家，银行和金融机构都是最受严格监管的。政府之所以对银行进行监管，主要有两个原因：银行的受众人数多、面太广，银行是否安全会威胁到整个社会和经济。其次，银行监管包括准入监管、微观行为监管和宏观审慎监管。前两者监管金融机构的合规和风险，降低单个金融机构倒闭的概率，并减轻倒闭的损失。后者避免银行体系出现系统性风险。另外，由于银行监管和银行往往是在进行“猫捉老鼠”的游戏，监管有很大的局限性，加强监管也很难避免金融危机的发生，尤其是监管越严，所带来的社会代价越大，也容易让监管者过度扩张权力。（本文为作者在喜马拉雅开设的《陈志武教授的金融课》讲座文本）
